论独立的中国经济法

吕忠梅

所谓市场经济就是法治经济，是因为市场经济的一个显著特征在于其经济秩序要通过一定的法律来维持。而市场经济的发展是一个长期复杂的过程，市场经济的法律秩序也需要通过连续发展的阶段来建立。在市场经济发育的不同时期。由于市场经济发育的方式的差异以及社会政治、文化因素的影响，法律对于经济生活的规范化方式和程度是不同的。本文拟通过对西方市场经济国家以及中国经济法产生和发展的不同历程的考察，探讨中国经济法产生的经济、社会及法律根源，把握中国经济法独特的运行规律，以求得对中国经济法更为深入的认识。

一

本文所称经济法是指产生于市场经济基础之上的体现国家干预经济的意志的法律新兴部门。它所要实现的目标是综合运用国家权力或宏观调控手段以不断解决个体的营利性与社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，从而促进经济的稳定增长和社会的良性发展。经济法起源于本世纪初，它是市场经济在欧美发展到一个新的阶段的法律结晶。实质意义上的经济法规范肇始于美国，但直到第一次世界大战后，德国学者们才使用"经济法"一词，并由此推动了世界范围内经济法的发展。世界各国均从自己的社会政治、经济制度出发，依据现实的经济、社会、文化、历史、法律传统，形成了各具特色的经济法体系。考察世界各国经济法产生和发展的历史，可以发现经济法具有显著的地域性和与一国政治经济政策密切联系的特征，比较西方经济法与中国经济法独立于其他传统法律部门的发展历程，对这一特征的认识将更为清晰。?

西方经济法的产生于市场经济相当发达的阶段，在经历了充分自竞争的商品经济时期以后，市场机制的不足逐渐显露，民商法及行政法调节手段的局限性也日益明显，于是经济法得以产生。西方市场经济体制基础上的经济法，以美国《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为起点，逐步发展到今天以宏观调控法为核心的经济法体系。迄今，西方经济法已剔除了各种非经济因素，成为国家调节现代市场经济必不可少的法律手段
。总结西方国家经济法产生和发展的历史，可以认为：经济法是产生于市场经济时代的法律部门，它从一开始产生就以弥补民法、行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足为己任。它一方面是弥补民法在自由主义状态下医治市场失灵不力的缺陷，另一方面也是弥补行政法为保障自由主义而过分强调政府权力的约束的不足，从而广泛地建立经济管理机关并赋予它们以较宽的行政权和自由量权，以保证政府管理经济生活成为经常性职能的需要。这样的经济法是政府直接运用公权力干预私法关系的法
。现代西方国家经济法已呈现出明显的国际化趋势，国家之间的立法差异性正在逐渐缩小。

中国经济法产生于经济体制改革时期，本世纪七十年代末期才开始出现"经济法"这一术语，但中国经济法发展过程中有两个特别值得注意的现象：一是在中共中央文件和国家领导人讲话中频繁出现的"经济法"始终是指与经济建设或经济运行有关的法，即所谓用法律手段管理经济的法
，而并非经济法学界研究的作为独立法律部门的法；二是在"经济法"概念不清的情况下出现了大量的以经济法命名或归类的法律、法规，这样的"经济法"涉及到中国经济管理的方方面面，现已形成了庞大的法规体系。这两种现象的长期存在已在一定程度上影响到中国经济法理论与实践的发展。

摈弃中国经济立法繁荣的表象，从经济法的本质属性方面考察中国经济法，却发现实质意义上的经济法规范并不多，我们从本文所定义的经济法概念出发，将中国经济法的发展分为两个阶段。

第一阶段从1979年到1992年，中国经济法的产生时期。这一时期，中国开始改革过去高度集中的计划经济体制，实行计划经济与市场调节相结合的体制，国家经济管理模式也发生了明显变化，逐步重视发挥价值规律和市场机制对国民经济运行的作用，重视以法律手段调控经济，这一时期颁布了大量的管理经济的法律法规，如经济合同法、不同所有制的工业企业法、外商投资企业法等。此时的"经济立法"具有如下特点：?

1、经济法与民商法、行政法不分，将大量地应属于民商法调整范围的社会关系纳入立法范围，中国第一部以经济法命名的法律--《经济合同法》即为典型的调整民事关系的法律，而1986年颁布的《民商法通则》也带有浓厚的国家干预的色彩即为这一特点作了最好的注脚。同时由于国家直接介入经济活动，大量采用行政指令，使得以约束政府行政权力的行政法在中国难以发展，这种现象直到1989年《行政诉讼法》的颁布实施才有所好转。?

2、国家的宏观调控主要依靠计划手段，由于国家管理国民经济的主要方式是投资开办国有企业并直接进行管理，使得国家投资和国有企业立法构成了有关经济立法的主要组成部分，但计划的指令性、强制性特征使其实际上代替了企业的自主行为，根本无法发挥以促导为主的宏观调控作用，国有企业因其附属地位也无法成为真正的市场主体。?
3、规制市场主体行为的反垄断法、限制不正当竞争法缺位 。?

以上特点反映出计划经济体制或有计划的商品经济时期的经济立法并非真正意义上的经济法，由于没有市场经济作为基础，它不能解决效率与公平、个体营利性与社会公益性的矛盾，它在很大程度上已成为行政干预的手段。但是，不可否认，这一时期的经济立法也出现了一些具有经济法本质属性的规范，更重要的是这一时期的经济立法为1992年以后实质意义上的经济法的产生奠定了基础。?

第二阶段从1992年至今，是中国经济法的迅速发展时期。这一时期，中国正式提出要建立和发展社会主义市场经济体制，并以此作为国家经济体制改革的目标。1993年以来，国家围绕推进改革和建立社会主义市场经济法律体系框架颁布了大量法律、法规，以颁行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》为起点，进入了制定真正意义上的经济法的阶段，先后出台了有关产业政策、财政、金融等宏观调控的法律法规以及有关市场规制方面的法律法规，中国经济法体系正在迅速形成。这些法律法规直接以弥补市场缺陷、维护社会公平、促进经济与社会的良性发展为目的，逐步改变了代替民商法、行政法的局面，与民商法、行政法相互补充，共同发挥着调控市场经济秩序的作用。但由于长期计划经济体制的影响，这时期的经济法发展仍存在如下问题：?
1、对经济法的理解，尚未完全摆脱大经济法的模式，仍停留在与经济运行有关的法律的认识上，缺乏对经济法的实质性把握。?

2、有关国有企业的立法仍为经济立法的重点，其立法指导思想却不能适应市场经济的要求。如这一时期颁布的《国有企业转换经营机制条例》的主要目的是理顺企业与政府的关系，落实国有企业的经营自主权，但却采取了罗列企业权利的方式，令人感到企业的权利仍是由国家让与而不是企业作为市场主体所应该享有的。这样立法，既未真正解决国有企业的独立法人地位问题，也未真正解决经济法主体的行为规则问题。?

3、经济法的立法规划与经济体制改革和市场经济发展需要之间存在较大距离。在这一阶段，国家为推进社会主义市场经济体制的发展进程，按照市场经济发展的一般要求制定了市场经济条件下法律体系的框架，排定了经济法的立法时间表。虽然按照这一时间表制定出来的法律对迅速完善经济法体系起到了良好的促进作用，但是这些法律的实施却由于缺乏相应的社会基础和经济条件而困难重重。?
4、经济法的立法理论基础相对薄弱。诸多重要的经济法理论研究缺位、立法过程中法律专家的作用发挥不够，也使经济法的发展缺乏理论基础。
二

?中国经济法产生和发展表明其有着自身的特殊性，而这种特殊性根源于中国市场经济发育方式的特殊性、产生法律要求的动机的特殊性，此外，也还有中国的政治制度、法律传统等不可忽视的因素
。

（一）中国市场经济的发育方式或过程完全不同于西方市场经济国家。我国市场经济的发育过程一开始就带有显著的计划性特点，这一特点必然会对经济法的产生和发展产生重大影响。

第一，西方国家市场经济的发育是与所有权私有化紧密地联系在一起的，所有权运动对于这些国家民商法、行政法、经济法的发展起着决定性的作用。而中国从计划经济向社会主义市场经济转变的前提是坚持公有制，不可能也不允许在中国出现以私有化为目的的所有权运动，因而其法律的调控方式显然不能等同于私有制国家。?

第二，西方国家市场经济发育的前提是市民社会中独立于政府权力的"第三等级"的形成以及他们在市场活动中存在的不同利益要求，经济法的产生也来源于协调不同利益主体的权利要求的需要。而在中国，市场经济的发育起始于计划经济体制，缺乏独立于中央集权政府的市场主体，更没有独立的利益要求。如果说西方市场经济发育的启动力量来自于市民社会内部，那么，中国市场经济发育的启动力量则主要来自于国家。这就使得国家容易作出代替市场主体的决策，经济法在产生之初也就不可避免地会出现取代民商法、行政法的现象。?

第三，西方国家市场经济的发展是由自然经济逐渐发展而来的一个连续过程，调控各种经济行为的法律制度也在这个自发的过程中逐步走向成熟。其法律的发展与经济发展的不同阶段相适应，经历了由刑法到民商法、行政法，再到经济法、社会法的过程，基本上是在一个法律部门已充分发展的基础上才逐渐分离出新的法律部门。而中国市场经济的进程起步于计划经济并且是由国家这一外部力量直接启动，国家从发展市场经济的需要出发有计划地设计和推动市场经济的发育，并且力图运用法律来加速这一进程，于是便形成了在民商法、行政法、经济法都缺位的情况下同时上马，各项法律均由政府按照立法时间表来制定的情况，导致各种不同性质的法律部门发展的脉络不清，理论研究与实践的脱节。这种仍然以计划经济的思维方式指导市场经济的发展过程的作法难免使中国民商法、经济法的发展带有浓厚的计划经济时期的色彩，一方面是政府制定的经济立法时间表与社会发展的实际法律要求不相适应；另一方面则使民商法、行政法同经济法的分离相对困难。?

（二）由于中国市场经济发育的启动力量来自于国家，从而使得国家或政府行为在中国市场经济的建立和发展过程中具有决定性的作用，这一点完全不同于西方国家的特点直接影响到中国经济法产生的动机和要求。?

湖南省湘潭市人民政府


潭政发〔２００３〕５１号


湘潭市城市区村居民住宅用地管理规定



第一条 为了加强对我市城市区范围内农村村民和居民住宅用地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《湖南省土地管理实施办法》和《湖南省＜城市规划法＞实施办法》，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于湘潭市城市区范围内建住宅的农村村民，在原有宅基地上改建的城市镇居民和其它符合条件的相关人员。各县市村居民住宅用地可参照本规定执行。
第三条 村居民住宅用地在城市规划区内必须符合城市规划；在城市规划区外，必须符合村镇建设规划和土地利用总体规划。村居民住宅用地必须尽量使用原宅基地，充分利用荒山、荒地和空闲地，严格控制占用耕地，禁止占用基本农田，提倡多户联建、修建楼房，集约用地；必须严格执行用地计划，不得突破年度用地计划指标；不得占用道路、广场、绿化、基础设施、公共设施规划用地。
第四条 符合下列条件之一者可申请住宅用地：
１农村村民人均居住面积低于２５平方米的。
２农村村民人均居住面积低于２５平方米且因结婚成家等原因确需分户的。
３因国家建设需要被征用拆迁且符合拆迁自拆自建安置条件的。
４城镇居民经规划部门批准在原有宅基地上改建的。
第五条 村居民住宅用地面积标准：
 一农村村民建住宅用地面积标准。
 １占用耕地建住宅１－３人户，建筑占地面积不超过８０平方米，独生子女或增加１人可增加１０平方米，最大不得超过１００平方米。
２占用非耕地建住宅１－３人户，建筑占地面积不超过９０平方米，独生子女或增加１人可增加１０平方米，最大不得超过１１０平方米。
 二城镇居民在原有宅基地上改建，其用地面积不得突破其原有宅基地面积。
三农、林、渔场职工使用场内土地建住宅参照农村村民建房用地面积标准执行。
四村居民在城市规划区内划定的居民住宅小区或在土地利用总体规划确定的农民新村内建住宅，其建筑占地面积每户不得超过１００平方米。
第六条 村民建住宅必须按下列规定，依法办理建设用地手续。
一农村村民建住宅确需占用耕地的必须依照法律规定实行“占一补一”；不能补充耕地的必须按规定缴纳耕地开垦费。
二国、省、市公路两旁建房必须经规划、交通管理部门同意；占用河道及防洪渠道建房须经水利部门同意；占用林地建房须经林业部门同意。
三拆屋后异地建房的，必须将原宅基地复垦后退还给集体。
第七条 村居民住宅用地有下列情形之一的不予批准：
一申请用地资料不齐全，手续不完备的；
二现有宅基地面积已达到或超过标准的；
三出卖、出租现有住房，再申请住宅用地的；
四不符合土地利用总体规划或城镇建设总体规划的；
 五有荒山、荒地和空闲地可利用，而占用耕地的；
六未按法律法规与政策规定交纳有关税费的。
第八条 村居民住宅用地报批程序与审批权限：
一报批程序：
１．本人持建房申请报告、户口本、身份证复印件到所在地国土资源管理所申领村居民住宅建设用地申报审批表；
２．属城市规划区范围内的到市规划部门办理《建设用地规划许可证》及附件；
３．建筑位置四邻签署意见；
４．村民小组或申请人单位意见；
５．村民委员会或居委会意见；
６．有关方面意见规划、交通、林业、水利等有关部门；
７．乡、镇政府意见；
８．国土资源管理所意见；
９．国土资源部门核发建设用地批准书；
１０．放线、竣工验收；
１１．发放土地使用证。
二审批权限：
１．农村村民建住宅占用荒山荒地或使用原宅基地的，由所在地国土资源管理所审查报所在地乡镇人民政府审核，由市国土资源局委托国土资源管理分局审批；占用农用地的由所在地国土资源管理所报所在地乡镇人民政府初审，国土资源管理分局审核并提出一书二方案建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、耕地补充方案报市国土资源局报批。
２．城镇居民经城市规划部门批准在原有宅基地上改建的，由所在地国土资源管理所初审，市国土资源局委托国土资源管理分局审批。
三住宅建设用地批准书有效期：
村居民住宅用地经批准，发给建设用地批准书，并按规定程序办理报建手续后方可建房，批准书有效期为一年。房屋竣工后，凭验收手续和批准书到批准机关办理土地使用权证。如一年内未动工兴建，其批准的宅基地由原批准机关收回另行安排。
第九条 其他有关规定：
１个人或合伙经商、办企业需要使用本集体经济组织所有土地的，按照农村集体经济组织兴办企业需要占用集体所有土地的审批权限与程序办理用地手续；需要使用本集体经济组织以外的土地的，必须按照国家建设征用土地的审批权限与程序办理用地手续。
２城市规划区内划定的居民住宅小区和土地利用总体规划确定的农民新村，按照统一规划、统一征用、统一出让、统一基础设施建设的形式有偿供地。
３城市规划划定的居民住宅小区，其具体管理办法由市规划部门与市国土资源管理部门确定；土地利用总体规划确定的农民新村，其管理办法由市国土资源管理部门与市规划部门确定。
第十条 收费标准：
１农村村民住宅用地按国家规定每户收取建设用地批准书工本费８元，土地登记发证证书工本费１０元，占用耕地而不能按规定补充耕地的，收取耕地开垦费，其中水田按１２．６０元／平方米的标准收取，旱土按８．４０元／平方米的标准收取。
２农村村民建住宅自愿委托中介服务单位代办建房报批手续的，收取代办服务费，其中使用农用地的按０．８元／平方米的标准收取，但最高不得超过１５０元／户；使用其他土地的，按３０元／户的标准收取。
３城镇居民在原有宅基地上改建的每户收取建设用地管理费２００元、建设用地批准书工本费８元、土地登记发证证书工本费１５元。
 ４村居民以出让方式取得土地使用权的，按国家出让土地使用权有关收费标准交纳出让金。
第十一条 罚 则：
１村居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，依法责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施。
２村居民超标准建房，其超占部分违反土地利用总体规划的，限期拆除并恢复土地原状，不符合土地利用总体规划的，依法没收。
３国家工作人员利用职权，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，除按本条第一款规定依法处罚外，并由行政监察机关查处。
４无权批准或者超越权限非法批准占用土地，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效。对非法批准占用土地的单位主管人员或者责任人，依法给予行政处分。构成犯罪的依法追究刑事责任，非法批准占用的土地予以收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。因非法批准占用土地，对当事人造成损失的，由批准机关负赔偿责任。
５买卖或者以其他形式非法转让土地的，依法没收非法所得并依法处以非法所得收入５０％以下的罚款。
第十二条 本规定经市人民政府２００３年４月２５日常务会议修订，自公布之日起实行，湘潭市人民政府１９９６年１２月２日颁发的关于印发《湘潭市城区个人建设用地管理暂行规定》的通知（潭政发１９９６６４号）同时废止。