河北省人民代表大会常务委员会实施监督的规定(试行)

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河北省人民代表大会常务委员会实施监督的规定(试行)

河北省人大常委会


河北省人民代表大会常务委员会实施监督的规定(试行)
河北省人大常委会



(1988年4月21日河北省第六届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 监督范围和内容
第三章 监督方式和程序
第四章 违法责任和处理
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了保障省人民代表大会常务委员会有效地行使监督职权,保证宪法、法律和法规的遵守和执行,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,制定本规定。
第二条 省人民代表大会常务委员会是省人民代表大会的常设机关。在省人民代表大会闭会期间,常务委员会依照法定职权行使国家权力,依照法律和本规定行使监督职权。
第三条 省人民代表大会常务委员会向省人民代表大会负责并报告工作,接受它的监督。
省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院向省人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,接受它的监督。

第二章 监督范围和内容
第四条 省人民代表大会常务委员会对省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院的工作进行监督,对宪法、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的执行情况进行监督。
第五条 省人民代表大会常务委员会对下列违宪违法行为进行监督:
(一)同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的省人民政府的决定、命令和行政规章;
(二)同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的下一级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定;
(三)省级有关国家机关对本省地方性法规具体应用所作的错误解释和批复;
(四)下一级人民代表大会及其常务委员会违法选举、罢免和任命、撤换本级国家机关组成人员的事件;
(五)省级有关国家机关滥用错用审判权、检察权和行政司法权的行为;
(六)省级国家机关及其组成人员的其它违宪违法行为。
第六条 省人民代表大会常务委员会对省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院的下列工作进行监督:
(一)某一时期或者某一方面的重要的行政管理工作、审判工作和检察工作;
(二)经省人民代表大会批准的本省国民经济和社会发展计划、预算的执行情况,以及常务委员会对其部分变更决定的执行情况;
(三)省人民代表大会及其常务委员会关于本省政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作等重大事项决定的实施情况;
(四)人民群众普遍关心和迫切要求解决的有关国计民生、公民权益的其它事项。

第三章 监督方式和程序
第七条 省人民代表大会常务委员会听取和审查省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的工作汇报,以及遵守和执行宪法、法律、法规和上级、本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况汇报,对其违宪违法行为和工作中的失误,应当予以纠正或变更,必要时作出相应
的决议。
由常务委员会指定汇报或者由省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院提请汇报,除特殊情况外,应在会议召开前十五天通知或者报告对方。汇报材料应在会议召开前三天至五天送交常务委员会。有半数以上的委员对汇报不满意时,有关机关应作出说明或修改,或者在下次会议上
重新汇报。
第八条 省人民代表大会常务委员会主任会议,可以听取省人民政府所属各工作部门、省高级人民法院和省人民检察院的专题汇报,提出建议、批评和意见,督促其改进工作,严格依法办事。
主任会议听取专题汇报时,应提前五天通知有关机关。遇有特殊情况,也可临时通知有关机关汇报。
第九条 省人民代表大会常务委员会可以召集部分代表同省人民政府、省高级人民法院和省人民检察院的负责人举行座谈对话。上述机关的负责人应认真听取代表提出的建议、批评和意见,并注意改进工作,切实对人民负责。
常务委员会举行座谈对话时,应提前三天至五天通知有关机关和代表。有关机关要求举行座谈对话时,可随时报告常务委员会,由主任会议作出安排。
第十条 省人民代表大会常务委员会定期组织代表和委员进行视察,代表也可持证视察,检查宪法、法律、法规和上级、本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的贯彻实施情况。委员视察结束后,应向常务委员会提出视察报告。代表和委员在视察中提出的建议、批评和意见,及
时交有关机关和组织研究处理。
接受视察的机关和组织应如实汇报情况,认真回答提问,积极提供资料,协助代表和委员视察的顺利进行。
第十一条 省人民代表大会代表向省人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由省人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理,并负责答复。
承办代表建议、批评和意见的有关机关和组织必须认真办理,不得敷衍搪塞或者推诿拖延。办理情况应及时答复代表,并报告省人民代表大会常务委员会。代表对答复不满意时,由常务委员会责成有关机关和组织说明情况,或者重新办理、答复。
第十二条 省人民代表大会常务委员会对省人民政府不适当的决定、命令、行政规章和下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议、决定,应通知其自行纠正,或者作出决定予以撤销。
第十三条 省级有关国家机关对本省地方性法规具体应用所作的解释出现分歧、错误或者侵犯立法解释时,省人民代表大会常务委员会应作出正确的立法解释,或者作出决定予以纠正。
第十四条 省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,可以向常务委员会提出撤销由它决定或者任命的国家机关组成人员职务的议案,由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。
常务委员会会议审议撤销国家机关组成人员职务的议案,由常务委员会组成人员的过半数通过,并作出相应的决定。
第十五条 在常务委员会会议期间,省人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,可以向常务委员会书面提出对省人民政府及其所属各工作部门、省高级人民法院和省人民检察院的质询案,由主任会议决定交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。
在常务委员会会议上,有半数以上提质询案的委员对答复不满意,受质询的机关应进一步作出答复;如仍不满意,由主任会议提出意见,交常务委员会会议作出决定。
第十六条 省人民代表大会常务委员会会议审议议案的时候,委员可以向有关国家机关提出询问,有关机关应派人到会说明。
第十七条 省人民代表大会常务委员会对于违宪违法的重大事件,可以组织有代表、委员和有关人员参加的特定问题调查委员会进行调查,并根据调查委员会的报告,作出相应的决议。
调查委员会进行调查的时候,一切有关国家机关、社会团体和公民都应向它如实反映情况,提供确切的资料。
第十八条 省人民代表大会常务委员会受理人民群众对本级国家机关和国家工作人员的申诉、控告,应区别不同情况,作如下处理:
(一)批转有关国家机关调查处理,并由查处机关直接答复申诉、控告人;
(二)批转有关国家机关调查处理,限期办结,并及时报告办理结果;
(三)必要时,可以调阅案卷,组成调查组进行调查,根据调查情况,由常务委员会主任会议提出处理意见,交有关机关办理;
(四)对确有错误的判决、裁决和决定,责成人民法院或者人民检察院按照法定程序处理,限期办结,并及时报告办理结果。

第四章 违法责任和处理
第十九条 省人民代表大会常务委员会对本级国家机关及其组成人员的下列行为,应当追究责任:
(一)拒不执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的;
(二)拒不到会报告工作、答复质询和询问的;
(三)阻碍代表、委员进行视察的;
(四)对常务委员会交办的事项和案件有意拖延或顶着不办的;
(五)违宪违法和失职、渎职的。
第二十条 省人民代表大会常务委员会对本规定第十九条所列行为,可区别不同情况,对有关国家机关及其组成人员作如下处理:
(一)责成其作出书面检查,并向常务委员会报告;
(二)建议有关机关进行批评教育,给予纪律处分;
(三)依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十九条和本规定第十四条规定,撤销其职务;
(四)由常务委员会向省人民代表大会依法提出罢免案;
(五)触犯刑律的,由司法机关依法追究其刑事责任。

第五章 附 则
第二十一条 省人民代表大会常务委员会对各地区中级人民法院和人民检察院分院实行监督,适用本规定。
第二十二条 本规定由省人民代表大会常务委员会负责解释。
第二十三条 本规定自公布之日起施行。



1988年4月21日
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三门峡市人民政府关于印发三门峡市行政机关规范性文件制定和备案办法的通知

河南省三门峡市人民政府


三门峡市人民政府关于印发三门峡市行政机关规范性文件制定和备案办法的通知

三政〔2011〕40号


各县(市、区)人民政府,开发区、产业集聚区管理委员会,市人民政府各部门:
  现将《三门峡市行政机关规范性文件制定和备案办法》予以印发,请结合实际,认真贯彻执行。




             二○一一年五月二十四日


三门峡市行政机关规范性文件制定和备案办法

第一章 总 则

  第一条 为规范和监督行政机关规范性文件的制定,保证规范性文件质量,维护社会主义法制统一,促进依法行政,根据有关法律、法规的规定,结合实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称规范性文件,是指行政机关制定并公布,在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。
  规范性文件包括政府规范性文件和政府工作部门规范性文件。
  第三条 本市行政区范围内行政机关规范性文件的制定权限、起草、审查、决定、公布、备案监督、解释和清理,适用本办法。
  违反本办法制定的规范性文件无效。
  第四条 规范性文件的名称可以使用“办法”、“规定”、“决定”、“规则”、“细则”、“通告”、“通知”、“意见”等,不得使用“条例”。
  亟需制定施行但条件不够成熟的规范性文件,其名称应标注“暂行”或“试行”字样。
  第五条 规范性文件可以用条文形式表述,也可以用段落形式表述。规范性文件的名称为“规定”、“办法”、“细则”的,一般用条文形式表述。    
  第六条 规范性文件用语应当准确、简洁,内容应当明确、具体,结构应当严谨、科学,具有可操作性。 
  法律、法规、规章已经明确规定的内容,规范性文件一般不作重复规定。
  第七条 规范性文件不得设定下列事项:
  (一)行政处罚;
  (二)行政强制;
  (三)行政许可;
  (四)行政收费;
  (五)增设公民、法人或者其他组织的义务,限制公民、法人或者其他组织的权利。
  (六)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

第二章 制定权限

  第八条 县级以上人民政府可以根据法律、法规和规章的规定,就属于本行政区范围内的具体行政管理事项,制定规范性文件。
  乡(镇)人民政府可以根据本级人民代表大会的决议和上级行政机关的决定和命令,就属于本行政区范围内具体行政管理的事项,制定规范性文件。
  县级以上人民政府依法设立的派出机关可以根据本级人民政府的授权,制定规范性文件。
  第九条 县级以上人民政府工作部门可以就执行法律、法规、规章的事项,在本部门职权范围内,制定规范性文件。
  属于两个以上部门职权范围的事项,需要制定规范性文件的,有关部门应当联合制定规范性文件,单独制定的无效。
  第十条 法律、法规、规章授权的组织可以在授权范围内制定规范性文件。
  第十一条 下列机构不得制定规范性文件:
  (一)县级以上人民政府及其所属工作部门、垂直领导部门设立的临时机构;
  (二)县级以上人民政府所属工作部门、垂直管理部门的内设机构;
  (三)县级以上人民政府所属工作部门的派出机构;
  (四)为完成某项专门任务而设立的议事协调机构;
  (五)乡(镇)人民政府的临时机构和内设机构。
  违反前款规定,制定的规范性文件无效。

第三章 起 草

  第十二条 县级以上人民政府的规范性文件,一般由政府工作部门具体负责起草;内容涉及两个以上部门职能的,由相关部门联合起草,联合起草时,应当以一个部门为主,其他部门配合;特别重要的规范性文件也可以由其法制机构起草或者组织起草。
  县级以上人民政府工作部门制定规范性文件可以确定由其相关机构具体负责起草。
  起草规范性文件,必要时可以邀请有关专家、研究机构参加,也可以委托有关专家、研究机构起草。
  第十三条 起草规范性文件,应当在学习有关法律、法规、规章和方针、政策的基础上,对制定规范性文件的必要性和可行性进行调查研究,充分掌握有关情况和资料,并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。
  第十四条 规范性文件起草部门应当听取相关机关和公民、法人或者其他组织的意见。听取意见可以采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式。
  第十五条 规范性文件一般应对制定目的、依据、基本原则、调整对象、具体规范、施行日期等作出明确规定。
  第十六条 起草规范性文件应对内容相近的现行规范性文件进行清理,凡拟定中的规范性文件可代替的,应在拟定的规范性文件中注明对现行规范性文件予以废止。
  第十七条 规范性文件起草单位报请县级以上人民政府发布规范性文件,应当提供下列材料:
  (一)报请发布的请示。请示应当由起草单位主要负责人签署;几个单位共同起草的,应当由该几个起草单位主要负责人共同签署;
  (二)规范性文件草案;
  (三)规范性文件的起草说明,包括制定规范性文件的必要性、合法性、需要明确和解决的主要问题、规定的主要措施、起草经过、征求意见情况及意见采纳情况、对有争议问题的协调处理情况、主要条款的解释以及其他需要说明的问题;
  (四)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家有关政策;
  (五)征求意见的有关材料;
  (六)其他有关资料,如调研报告、可供参考的其他地方的先进经验等。
  其他行政机关制定发布规范性文件需要起草部门或者机构提供有关材料的,参照前款规定执行。

第四章 审 查

  第十八条 县级以上人民政府及其工作部门在发布规范性文件之前,应当由其法制机构进行合法性审查。未经合法性审查或者审查未通过的,不得发布施行。
  第十九条 法制机构应当按照下列规定对规范性文件送审稿进行审查:
  (一)是否符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定;
  (二)是否必要、适当、可行;
  (三)是否擅自设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等事项;
  (四)是否增设行政管理相对人的义务和限制其权利;
  (五)是否与有关规范性文件相协调、衔接;
  (六)是否符合本办法规定的原则、权限和程序;
  (七)是否妥善处理有关机关、组织和公民对规范性文件内容主要问题的意见;
  (八)是否符合规范性文件的结构、体例和文字表述等要求;
  (九)需要审查的其他内容。
  第二十条 市政府法制机构在审查中发现规范性文件送审稿内容涉及起草单位关于解决内设机构、人员、编制、经费问题的,法制机构不予审查,可以直接退回起草单位。
  县级人民政府法制机构在审查中发现以上问题的可以参照前款规定执行。
  第二十一条 法制机构在审查中需要有关单位或机构说明、提交依据、协助审查的,有关单位或机构应当协助并在限期内回复。
  第二十二条 法制机构审查规范性文件送审稿,按不同情况作如下处理:
  (一)未按公文处理程序报送的,退回起草部门按程序报送;
  (二)未附送起草说明和有关依据、参考资料的,通知起草部门补送;
  (三)发现与法律、法规、规章及现行政策有抵触或其他需要增减、修改内容的,由法制机构直接修改或退回起草部门修改后再提交审查;
  (四)在审查过程中需征求有关部门意见的,由法制机构直接征求有关部门意见或者退回起草部门征求意见后再提交审查;
  (五)对存在的分歧意见,法制机构应当召集有关部门、单位进行协调;经协调仍不能取得一致意见的,由法制机构列出各方理由和依据,提出建议意见报同级人民政府审定;
  (六)对不符合规范性文件的结构和体例要求,或内容和文字技术方面有重大缺陷或重大错误以至妨碍对文件的正确理解,需要做全面修改和调整的,由法制机构直接退回起草单位重新起草。
  第二十三条 有关单位收到需征求意见的规范性文件送审稿后,应认真组织研究,在规定的时间内书面反馈意见并加盖单位印章。
  非因规范性文件所依据的上位法修改、废止或其他情势变更,被征求意见部门在列席政府常务会议或全体会议审议规范性文件时,发表与书面意见不一致的意见时要充分说明理由。
  第二十四条 规范性文件送审稿内容涉及公民、法人和其他组织的切身利益,或者对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项,法制机构应当向社会公布或组织召开听证会等形式进一步广泛征求有关机关、组织、个人和专家的意见。
  第二十五条 法制机构在审查过程中应当认真研究各方面的意见,与起草单位协商后,对规范性文件送审稿进行修改,并由法制机构主要负责人签署意见。
  第二十六条 县级以上人民政府常务会议或全体会议审议的规范性文件草案,必须是经其法制机构审查并对存在问题修改后的文件,审查未通过或未经修改的规范性文件,不得提交审议。

第五章 决定和公布

  第二十七条 县级以上人民政府的规范性文件,内容涉及重大事项的,应当经同级人民政府常务会议或全体会议研究决定;内容涉及一般事项的,由主要负责人或者经其授权的其他负责人决定。
  县级以上人民政府工作部门的规范性文件应当经部门办公会议研究决定。
  乡(镇)人民政府的规范性文件应当经乡(镇)长办公会议研究决定。
  第二十八条 县级以上人民政府会议研究规范性文件送审稿时,起草单位的行政主要负责人须到会作起草说明,法制机构负责人列席会议。
  第二十九条 研究通过的规范性文件,由本级人民政府或者本部门主要负责人签署并予以公布。
  政府或者部门主要负责人签署的日期为公布日期。
  第三十条 规范性文件应载明制定机关、文号、名称、施行日期以及公布日期。
  由几个部门联合制定的规范性文件,使用主办机关的文号。
  规范性文件应在本地区公开发行的报纸、政府网站、法制网及其他媒体上公布。
  规范性文件未向社会公布的,不得作为行政机关进行行政管理的依据。

第六章 备案监督

  第三十一条 规范性文件应当自发布之日起15日内报县级以上人民政府备案。
  县级人民政府和市人民政府工作部门制定的规范性文件报市人民政府备案。
  乡(镇)人民政府和县级人民政府工作部门制定的规范性文件,报县级人民政府备案。
  法律、法规、规章授权组织制定的规范性文件报同级人民政府备案。
  同级人民代表大会常务委员会要求备案的,按要求备案。 
  第三十二条 报送备案的规范性文件,应提交文件正式文本3份、备案报告1份,送县级以上人民政府法制机构。
  具备电子备案条件的,要实行电子报备。          第三十三条 对报送备案的,县级以上人民政府法制机构应当自收到备案文件之日起30日内审查完毕。特殊原因在30日内不能审查完毕的,经法制机构负责人批准可以适当延长。
  经审查认定合法、适当的规范性文件或者自行纠正后合法、适当的规范性文件,负责备案审查的政府法制机构应当按季度公布目录;对不合法、不适当的,不予公布。
  第三十四条 县级以上人民政府法制机构具体负责本行政区范围内的规范性文件备案监督工作,对报送备案的规范性文件,应当就下列事项进行审查:
  (一)是否超越制定权限;
  (二)是否违反法律、法规、规章或现行政策规定;
  (三)规范性文件之间对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定;
  (四)内容是否适当;
  (五)是否符合本办法规定的程序。 
  经审查,对超越职权、违法或者不适当的规范性文件,应当建议或责成制定机关自行纠正。
  第三十五条 县级以上人民政府法制机构对规范性文件进行监督审查时,认为需要有关行政机关提出意见的,有关机关应当在限期内回复;认为需要规范性文件制定机关说明情况的,有关机关应当在规定期限内予以说明。
  第三十六条 规范性文件有下列情形的,由县级以上人民政府或者经其授权的法制机构予以撤销或者向社会公告,宣布该规范性文件无效:
  (一)违反本办法规定,越权制定规范性文件的;
  (二)违反本办法第三十四条之规定,拒不纠正内容违法或者不适当的规范性文件的。
  规范性文件内容违法,造成严重危害后果的,监察机关应当视情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
  第三十七条 国家机关、社会团体、企业事业单位、公民认为规范性文件内容违反法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件规定或者违反本办法规定的,有权以书面形式向县级以上人民政府法制机构提出审查建议,由法制机构按照本办法予以审查处理,并予以回复。
    
第七章 解释、清理和有效期

  第三十八条 规范性文件有下列情形之一的,由制定机关解释:
  (一)规范性文件的内容需要进一步明确具体含义的;
  (二)规范性文件制定后出现新的情况,需要明确适用依据的。
  规范性文件的解释由制定机关负责,具体工作由其法制机构承办,并参照规范性文件制定程序通过后予以公布。
  规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。
  第三十九条 县级以上人民政府及其工作部门、乡(镇)人民政府的规范性文件,由法制机构负责,每2年组织一次清理。
  需清理的规范性文件,制定机关应当作出如下处理:
  (一)与法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件相抵触的,或者已被新的法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件所代替的,明令废止;
  (二)适用期已过或者调整事项已不存在的,宣布失效;  
  (三)个别条款与法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件的规定不一致或者不适当的,及时修改,重新公布;
  (四)符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件规定或者适当的,继续执行。
  第四十条 规范性文件实行有效期制度。自本办法发布之日起,各级、各部门制定的规范性文件的有效期自文件发布之日起不超过5年;标有“暂行”、“试行”字样的规范性文件的有效期不得超过2年;临时性或阶段性工作的规范性文件自文件中规定的期限结束或目标任务完成后失效。
  第四十一条 制定机关认为规范性文件有效期届满后需要继续实施的,应当对文件实施情况组织评估。经评估,规范性文件内容无需修改的,制定机关应当重新发布该文件或发布继续实施该文件的决定;文件内容需要修改的,根据评估情况修订。
  对规范性文件组织评估,应当由该文件的主办部门或具体执行部门在文件有效期届满前6个月向制定机关提出,未按要求提出的,该文件自有效期届满之日起失效。
  第四十二条 涉及公民、法人、其他组织权利或者其他重大事项的规范性文件施行2年后,制定机关应当组织评估;评估发现问题的,应当及时修订、完善。

第八章 附 则
  
  第四十三条 行政机关修改、废止规范性文件,参照本办法的有关规定执行。
  第四十四条 本办法自发布之日起施行。
  第四十五条 市政府2007年5月30日发布的《三门峡市规范性文件制定程序规定》(三政〔2007〕37号)同时废止。





道德之剑的熔铸
——也谈法官职业道德体系的构筑

邵东县人民法院 刘海涛


[内容提要]法官职业道德体系的构筑于当代中国法治是一种必要的尝试,对此认识的不同也将意味着不同的走向。在本文中,笔者提出了谨防道德强制和道德教育泛化两种危险倾向的观点,并对其进行了初步的论证。而在笔者看来,这两种危险倾向其实有着一个共同的认识根源,那就是它们都忽略了法官在其职业道德体系构筑进程中的自觉性和能动作用。
[关键词]职业道德 道德强制 道德教育泛化
在展开本文之初,首先有必要就“道德”这一语词给出个大致明确的定义:所谓道德,“是社会意识形态之一,是人们共同生活及其行为的准则和规范。道德通过社会的或一定阶级的舆论对社会生活起约束作用。”⑴虽然在不同的语境中我们对道德的起源、形成、表现形态等方面尚存有诸多争议,但大家基本能够认同:道德的基础是人类精神的自律⑵。也就是说,道德区别于法律、党纪政纪等的一个重要特点就是,它依靠社会舆论、社会习俗和人们内心信念的力量来保证人们对它的遵守。
在转型的时期的中国,由于旧的社会规范机制正处于变动不居的整合过程中,人们对道德危机的忧虑也日渐深重。而市场经济的兴起更强化了全社会对诚信等道德规范的呼吁。因而,近几年来,各行各业在各自职业道德的构筑方面表现出了前所未有的强烈关注。正是在这些背景下,同时也因应法官职业特质不断突显的需要,最高人民法院颁布了《法官职业道德基本准则》并以其作为司法改革的一项重要措施。虽然该准则更多地体现出了对西方法治经验的借鉴和模仿,而殊少对本土传统资源的吸收,但其间昭示的先进司法理念,及其构画出的中国未来法官的大致风范,无疑是令人鼓舞的。一时间也引起了媒体的好评如潮。甚至在一定程度上被赋予了“整顿清理法官队伍,提升法官群体素质”的制度性功能⑶。
但在笔者看来,《准则》最重要的现实意义或仅在于:概括和宣示既有的优秀道德品格,引领法官职业道德的发展方向,促进对法官职业道德的认知和统一——也就是说,它的功能在于“教化”而非“强制”——其理由就在于本文文首关于道德调整方式的认识。而当前一些关于《准则》的评论和赞誉以及热望,却体现出了关于法官职业道德体系构筑的某些令人不安的倾向。
这些倾向之一就是把法官职业道德混同于法官执业纪律,并试图以法律的或者有关组织的惩戒措施作为其实施的保障,我将其归纳为道德强制的倾向。其二就是单纯强调和依赖道德教育,忽略相关物质、体制、文化等方面配套措施的作用,这里我将它归纳为道德教育泛化的倾向。
以下分析之。

一、防止道德强制。
我在这里之所以使用“道德强制”而不是使用语法上更为精确的“道德强制化”,是为了同人类文明发展进程中大量存在着的道德法律化现象相区别。必须认识到,那些经由法定程序被赋予强制拘束力的道德规范,它所体现出的已经是法律的或者制度的属性,而不全甚而不主要是道德的力量。因此,无论从形式上抑或从内容上它都已是法律。显然,在就道德与法律的上述分野达成共识后,我们将把一些“执业纪律”、“职业守则”,排除出本文所讨论的职业道德的范围。
在网上我们却可以看到这样的消息:近期,广州市黄埔区人民法院制定了《干警业外活动行为规范》,其中第二十五条并规定“本规范由院政工科负责检查落实”⑷。而福建泉州市丰泽法院同一时期也出台了《五个不得》规范,并在其中相应制订了一些诸如“黄牌警告”、“给予严厉纪律处分”的处罚措施。⑸这两个规范的共同之处在于,它们均“是根据《法官职业道德基本准则》的有关要求制订的。”所不同的是,前者赋予规定的是组织保障,后者所仰仗的却是制度方面的力量。
在这里笔者无意于就上述这两个规范内容的妥当性提出质疑,而制订相关纪律条例以管理队伍的作法似亦无可厚非。但是,从行文看来,两个规范显然都具有贯彻实施《法官职业道德基本准则》的初衷。也就是说,正如一种观点认为的,《法官职业道德基本准则》在实施上还欠缺一些刚性。“《准则》具体规定了法官什么能做,什么不能做,但对“不能做”没有制订具体的惩戒措施……这是《准则》的不足”⑹,因而,“为增强《准则》的可操作性,便有必要制定相关惩戒措施”。而在笔者以为,正是这种认识和作法反映出了某种道德强制的危险倾向——如果说它还没有真正犯下道德强制之错误的话。
《法官职业道德基本准则》毕竟不同于《行为准则》,虽然其间的很多内容在笔者看来可以且有必要以《行为准则》的方式赋予其强制拘束力。但它同样还有部分内容是着重于内在调整的,无法加以外化或者量化。况且既冠之以“职业道德”之名,就应当局限在道德的范畴中发挥作用。否则有“名不正而言不顺”之嫌。此外,《准则》系由最高人民法院制订,从法理上讲并不具有法律法规的效力。而如果将《准则》中的规定作为对法官实施惩戒的依据,则会同《法官法》第八条第(三)项之“非因法定事由,非经法定程序,不被免职、降职、辞退或处分”规定相抵触,从而导致《准则》本身无效的后果。显然,这在逻辑上亦不足以自洽。
从本质上看,道德是把善的意志作为其要求对象的,它所倡导的实际是人心而非行为。在道德所由立足之处有一个前提,那就是它在界定了是非善恶而外,却并没有取消人们选择恶的自由,于是善的内心在这种自由的选择中得以彰显。而如果走向道德强制,实质就是以强制手段迫使人们行善,由此将导致道德本身流于形式而与行为人内心意志相脱节,并有可能带来普遍虚伪的产生。故而,“过分地强调道德的重要性,而把它变得如同法律一样威严,不可侵犯,其结果是取消了道德,磨灭了人们的道德意识,把所谓德行变得徒具虚名。”⑺
当然笔者并非对生活中大量存在的道德法律化及由此产生的法律责任和道德责任竟合的现象视而不见。如前所述,甚至《准则》中亦有许多规定对于法官从业行为是起码的,因而有必要依法定程序使之法律化或制度化。但法律责任和道德责任毕竟是如此不同,尤其是在中国这样一个道德与礼、法历史上就纠缠不清的国度里,强调这一点尤为重要。中国法官比之其他一些地域的同行们本就背负了过多法律之外的承载(例如政治责任、道义责任),并因此而在一定程序上丧失了其应具的超然地位。那么,如果再加诸内容本就有些漫漶不清的道德强制,会不会使得法官们从此就更加如履薄冰呢?——毕竟,司法改革作为一项综合工程,其主体之一就是法官,因此少不了法官的主观努力以至大胆创新——或者,会不会使得我们本就不甚坚强的法官职业保障和身份保障制度更加流于形式呢?
当然,事实远未严重到这种地步,前景也并非必然如此。但,对这样的可能性保留一点清醒的认识,这在笔者看来却并不能说是杞人忧天。

二、防止道德教育泛化。
道德着重于对人内心信念的调整,因而道德教育也就成为构筑一定道德体系最为基础性的手段。于是可能会有人认为,随着《准则》的颁布,只要以《准则》内容为纲要在法官群体中不断加强职业道德教育,依靠这种日积月累,一个良好的并能得到严格遵循的法官职业道德体系将会是水到渠成。当然,这种持之以恒的观念灌输其效用不可轻视。但唯物主义告诉我们,一定的社会意识形态总是决定于一定的经济基础,因而“人们自觉地或不自觉地,归根到底总是从……他们进行生产和交换的经济关系中,吸取自己的道德观念”⑻。在这一意义上说,审判实践和生活实践才是法官职业道德形成的基础。而那种自上而下的观念灌输,在大多数情形下只能让法官们认识到,什么样的职业道德观念是被最高法院所要求的。
那么,怎样保证法官们在自己审判实践和生活实践中累积所得的职业道德观念契合于《准则》的要求(无疑,这是我们构筑法官职业道德体系的重要目标)?甚至,怎样保证法官们在可能的选择中一体从善,从而将良好的职业道德追求化成自己的内在需要?以及,在不断变迁着的观念冲击下又如何保证法官们的清醒和坚定?
我们可以看到,《准则》在法官的独立性、中立性、超然性和智识素养等方面体现出浓厚的西方法文化背景。某些方面甚至同我们的现行制度实践有所不容。因此我们要移植的就不仅仅是几个关于道德要求的条文,还应包括相关的理论体系,配套制度。比如,捍卫审判独立不仅应是对法官的职业道德要求,而更应当成为制度设计的重要内容。而且,在这方面我们应该有刚性的职业保障制度使法官们有所倚仗。否则,漠视法官们可能付出的惨痛代价,这既不人道,也势将导致法官们产生对权力(而非权利)无条件的服从意识,并视之为当然的“道德”。比如,在一个习惯于将法律问题道德化、政治化,动辄追问“立场何在”的环境中,法官们优先考虑的将是“立场问题”,“中立性”之缺位乃势所必然。再比如在一个业务经费、收入均与地方利益攸关的社区中,要想法官们有意识保持自己相对的超然地位恐也只是一厢情愿。而将法官混同于普通公务员实施管理,尤其是以行政化的思维指导审判工作,将极大弱化审判工作中应有的对法官智识的挑战,在禁锢法官主观能动性的同时亦将无法提升法官的整体智识素养。——在对我们建国以来法治实践的种种反思中,我们可以看到,正是文化和制度实践上的种种背离之处,导致了我们的法官普遍的理念?
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可以说,单纯的道德教育甚至不能保证法官们职业道德观念的科学性。
其次,认识到“什么是道德要求的”并不一定会导致道德的行为,这里还需要一定的条件将对良好道德的追求转化为行为人的内在需要。毕竟,道德也只有在行为主体将其内在化时才真正生效。尤其在人们对法官职业提出了比之社会平均道德水平为高的要求之情形下⑼,这一点尤其显得重要。依笔者看来,有两者是必不可少的。其一是高度的职业尊荣感,其二是职业内部的高度同质性。
高度的职业尊荣感将保证法官们精神上的自足,从而有力地抵御外界之影欤???岫ㄆ涠懒⒌募壑底非蟆2⑶沂沟梅ü倜遣辉阜牌?钟兄耙档募俣ǔ晌?赡?,于是与职业相联系的道德追求便成为从业的当然内容。更重要的是,高度的的职业尊荣感必将附带产生致力维护共同职业形象的内在动力,而这正与法官们应具的道德追求不谋而合。但是,职业尊荣感并不能凭空产生,它需要高于平均水平的且稳定的经济收入以维持体面的生活,需要庄重的办公环境,相对舒适、便利的办公条件,富有挑战的且能给人以成就感的工作内容,社会普遍的对他们职业群体的尊重(当然,这尊重不仅将源于他们手中的赫赫威权,更还将来自于对他们整体学识和能力的景仰,且这种景仰只能依赖严格的职业选任机制来保证)。
职业内部的高度同质性在这里是指法官从业人员的教育背景、知识背景和生活背景的一致。毫无疑问,这种高度同质性将促成从业人员价值观念的同一,从而极大的推动法官职业道德体系的建构。同时,相似的教育背景和生活背景所带来的知识和能力方面的大体相近,将使得对业内人员高下的评判标准更多的倾向于道德内容,共同的职业团体利益也使同行们更为注重对共同的职业形象的维护。并且,就道德而言,较之外界监督,“来自同事的否定评价才是毁灭性的”⑽
因此,单纯的道德教育同样不能保证良好的道德追求能够当然成为法官们的内在需要。
而法官职业道德在中立性等方面有着与公众道德不同的特点,这在一定条件下可能导致法官职业活动中的道德冲突。例如很多时候公众道德要求我们嫉恶如仇,而法官职业道德却强调对诉讼各方(包括刑事被告)的平等对待⑾。此外,移植于西方的一些法律制度在很多时候将面临传统道德观念的挑战,且往往“城门失火,殃及池鱼”,当挑战因传统道德与职业道德的混淆而演化为对法官个人办案的道德责难,就会动摇法官们依法办案的信念。而在市场经济条件下,当越来越多的人将对财富的获取视为个人人生价值的标尺时,如何避免这些观念对法官职业道德体系的冲击亦是重要课题。在这些方面,我们同样需要社会公众对法官职业特质的尊重和认同,甚至是一定情形下的宽容。同样需要物质、制度和文化诸方面综合的投入。

在上述对道德教育泛化之危险的简单论证中,笔者越来越感觉到它与道德强制之间潜伏的联系。表面看来,二者是各自走向一个极端。但二者其实有一个共同的认识根源:即在法官职业道德的构筑中,二者都忽略了法官作为其间主体的作用。事实上,正是怀疑法官在其职业道德追求中的自觉性导致了道德强制,而正是漠视法官在其职业道德构建中的能动作用导致了道德教育的泛化。
危险的根源既已凸现,避免危险的路途便不言自明。
三、对本文的检讨
法官职业道德体系的构筑在时下是一个很流行的话题,要在其间作出有价值的思考确已显得艰难。并且,对道德本身的思考势必要超越道德的境界以寻求新的价值坐标,这在冯友兰老先生看来,就须得深入到哲象的领域了,或许仅此还显得不够。于是在草就本文之际笔者一如从前地痛感到自己理论储备的贪乏。在这里我大胆提出了要避免法官职业道德体系构筑中的两个可能的错误倾向。相比之下,对道德强制的分析更深入,这方面由于有历史上的若干教训,相信大家会有更多体会。而对道德教育泛化的倾向,在笔者看来,这更多的涉及到的其实只是一些常识,因而对此的展开也并不充分。当然,即使是常识有时也会被有意无意地忽略过去了,所以适当地提及亦有必要。最后关于道德强制和道德教育泛化的认识根源,可说是本文的核心观点,但其引出却略显得突兀 ,这或是本文最重要的缺憾。
法官职业道德的构筑是我们司法改革中的重要课题,其成败也将直接影响到司法改革的成败。确然,《准则》为我们构画了一个科学的,令人鼓舞的蓝图,但即使有了各方面的投入和努力,这蓝图的实现仍须法官群体付出艰辛,甚至是巨大的牺牲,或许,由于路途的漫长,甚至大部分牺牲亦会显得寂寞。但那样的境界值得去努力。所谓“高山仰止,景行行止”⑿,笔者不但心向往之,亦深信这样的付出最终会有所回报。

注⑴:《现代汉语词典》 商务印书馆 1998年版 P259
注⑵:《马克思恩格斯全集》 第1卷 P15
注⑶:可参见http://www.yxfq.com / rsbw /0194.htm
注⑷:见 http://www.hp.gov.cn/hpfy/gzzd/ ywgf.htm.
注⑸:见 http://www.qzweb.com.cn/gb/content/2001-12/26/content--368858.htm .
注⑹:《建立违反法官职业道德的惩戒程序》 黄天优 人民法院报 2002年8月31日第3版。但在笔者看来,最高法院在《准则》中未规定惩戒措施,或正是出于避免道德强制的考虑?
注⑺:《寻求自然秩序中的和谐》梁治平著 中国政法大学出版社1997年出版 P273
注⑻:《马克思恩格斯选集》第3卷 P133
注⑼:这一点从《准则》的内容上可以看出