大理白族自治州人民政府关于印发大理白族自治州抗灾救灾应急预案的通知
云南省大理白族自治州人民政府
大政发〔2005〕4号
大理白族自治州人民政府关于印发大理白族自治州抗灾救灾应急预案的通知
各县市人民政府，州级国家行政机关各委办局（司行社区）：
《大理白族自治州抗灾救灾应急预案》已经州十一届人民政府第22次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○五年一月七日
大理白族自治州抗灾救灾应急预案
第一章 总则
第一条 大理州是自然灾害多发地区，地震、洪涝、泥石流、滑坡、风雹等各种自然灾害十分频繁。为了提高和增强对自然灾害的快速反应能力，切实从思想上、组织上做到有备无患，迅速、准确、及时地完成抗灾救灾任务，最大限度地减轻灾害造成的损失，确保人民群众生命财产安全，维护灾区社会稳定，根据国家有关法律法规和政策，结合我州实际，特制定本预案。
第二条 本预案所称自然灾害是指地震、洪涝、干旱、暴风、冰雹、霜冻、低温、病虫、鼠害、滑坡、崩塌、泥石流及其它异常自然现象造成的损失和危害。 第三条 救灾是指国家和社会为防止和挽救自然灾害对人类社会造成的损失所进行的活动。广义救灾包括防灾、抗灾、救灾；本预案是指狭义救灾，主要指灾害发生后的抢救、补救和救助。抗灾是指自然灾害将要或者正在发生时的紧急抢险、排险。
第四条 抗灾救灾工作的基本方针是：以预防为主，防、抗、救结合，依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。
第五条 抗灾救灾实行政府统一领导，分级、分部门负责的原则。
第六条 各级人民政府应当加强对抗灾救灾工作的领导，将其列入国民经济和社会发展计划，制定抗灾救灾应急预案，增强全民防灾减灾意识，组织有关部门、社会团体和广大干部、群众，发挥人民解放军、人民武装警察部队和民兵的突击作用，共同做好抗灾救灾工作。
第二章 灾情报告和等级划分
第七条 自然灾害发生后，各县市人民政府必须在2小时内向州人民政府和有关部门报告初步灾情，同时迅速组织有关部门进一步调查核实灾害损失情况，并随时向州人民政府和有关部门报告。灾情报告内容主要包括：灾害种类，灾害发生时间、地点、范围、程度，灾害后果，采取的措施，生产、生活上必须解决的问题等。
报告灾情必须实事求是，不得隐瞒、虚报、漏报。
第八条 上级人民政府及有关部门接到灾情报告后，应当会同灾区人民政府及其抗灾救灾主管部门，对灾情进行全面调查，确定实际损失和灾害等级。
第九条 灾害等级的划分是为了做好防灾救灾工作，其标准为：
（一）一次性灾害造成下列后果之一的为特大灾
1、在县级行政区域造成农作物绝收面积（指减产八成以上，下同）占播种面积的10%以上；
2、在县级行政区域倒塌房屋间数占总间数的0.8%以上，损坏房屋间数占房屋总间数的1.5%以上；
3、灾区死亡人数30人以上；
4、灾区直接经济损失1.5亿元以上。
（二）一次性灾害造成下列后果之一的为大灾
1、在县级行政区域造成农作物绝收面积占播种面积的5%以上；
2、在县级行政区域倒塌房屋间数占房屋总间数的0.4%以上，损坏房屋间数占房屋总间数的1%以上；
3、灾区死亡人数20人以上；
4、灾区直接经济损失1亿元以上。
（三）一次性灾害造成下列后果之一的为中灾
1、在县级行政区域造成农作物绝收面积占播种面积的2%以上；
2、在县级行政区域倒塌房屋间数占房屋总间数的0.2%以上，损坏房屋间数占房屋总间数的0.5%以上；
3、灾区死亡人数10人以上；
4、灾区直接经济损失5000万元以上。
（四）未达到中灾划分标准的均为轻灾。
第三章 救灾应急
第十条 各级人民政府和有关部门按照条块结合，以块为主，分级负责，各尽其职的原则，组织开展抗灾救灾应急工作。轻灾由各县市人民政府负责，按本地区应急预案组织实施。
第十一条 中灾灾情发生后，灾区县市人民政府立即启动抗灾救灾应急预案，确定应急工作方案并迅速组织实施，迅速了解灾情，及时报告州委、州人民政府和州级有关部门。同时，通报当地驻军。
州人民政府立即按下列要求启动应急预案，指导帮助抗灾救灾工作。
（一）州人民政府领导及时听取灾情汇报，召开州抗灾救灾指挥部会议，研究部署抗灾救灾工作。
（二）州抗灾救灾指挥部率州民政、财政、农业、水利、国土资源、建设、地震、交通、电力、教育、卫生、民族宗教、公安等部门组成的工作组到灾区调查灾情，协助当地开展抗灾救灾应急工作。必要时，请当地驻军、武警部队支援。 （三）及时向省委、省人民政府报告灾情和救灾情况，请求省人民政府援助。 （四）州级有关部门按照职责对口支援灾区各部门，开展抗灾救灾工作。
（五）州抗灾救灾办公室视情况组织救灾捐赠支援灾区。必要时，按国家有关规定，州人民政府举行灾情新闻发布会，表示接受外援的意向。
第十二条 大灾和特大灾
灾情发生后，应急程序为：
（一）灾区各级人民政府应急反应
灾区县市人民政府立即启动抗灾救灾应急预案，迅速组织应急抢险救灾，了解灾情特别是人员伤亡和生命线工程破坏情况，及时向州人民政府及有关部门报告灾情；同时，通报当地驻军。在本级财政中安排专项救灾应急经费、物资，动员和组织灾区群众积极开展抢险救灾工作；组织力量抢救伤病员，安抚遇难者家属及处理善后事宜；救济灾民和安顿无家可归者；在本行政区域立即组织救灾捐赠，广泛开展互助互济；维护社会治安，确保灾区稳定。
（二）州人民政府应急反应
1、州人民政府主要领导立即召开抗灾救灾指挥部紧急会议，听取民政、建设等有关部门关于灾情的汇报，立即启动本预案，安排部署抗灾救灾工作。
2、根据灾情，必要时决定在灾区采取有关紧急措施，同时请当地驻解放军、武警部队支援。
3、迅速向省委、省人民政府报告灾情及救灾等情况，请求国家、省的援助。 4、州人民政府领导立即赶赴重灾区担任现场抗灾救灾临时指挥机构总指挥，直接组织指挥抢险救灾。
5、州级各有关部门、驻军按本预案规定职责迅速开展工作。
6、州抗灾救灾办公室立即组织救灾捐赠支援灾区，并按国家有关规定，州人民政府举行灾情新闻发布会，呼吁援助，做好接收外援工作。
第四章 应急机构和各部门职责
第十三条 州人民政府设立抗灾救灾指挥部，指挥长由州人民政府州长担任，第一副指挥长由分管民政工作的副州长担任，指挥部成员由州政府办、民政、财政、规划建设、发展计划、经贸、宣传、教育、公安、监察、农业、水利、交通、地震、国土资源、卫生、审计、外事、旅游、粮食、新闻、物资、海关、民航、电信、邮政及大理驻军、大理军分区、武警大理支队、消防大理支队、森警大理支队等的主要领导组成。
第十四条 指挥部下设办公室和州抗灾救灾办公室。指挥部办公室设在州政府办公室，主任由州政府副秘书长、办公室主任担任，州抗灾救灾办公室设在州民政局,主任由州民政局局长担任。
（一） 州抗灾救灾指挥部主要职责
1、迅速掌握、研究分析灾情，及时安排部署抗灾救灾工作。
2、负责对灾区恢复建设方案进行审查并报省批准实施。
3、负责研究决定抗灾救灾工作的其他有关重大事宜。
（二）指挥部办公室主要职责
1、迅速掌握灾情，经州委、州人民政府批准及时向省委、省人民政府报告；负责与灾区抗灾救灾指挥部和州政府有关部门应急机构保持联系。
2、负责协调参与指导救灾工作的领导和有关人员的后勤接待保障工作。
3、负责传达、贯彻、落实党中央、国务院和省委、省人民政府对抗灾救灾工作的指示和要求。
4、负责组织协调抗灾救灾新闻宣传报道及新闻发布会。
5、负责处理抗灾救灾指挥部办公室的日常工作，完成指挥部交办的其他任务。 （三）抗灾救灾办公室主要职责
1、迅速了解、收集和汇总灾情，经州人民政府批准及时向省有关部门报告。 2、负责协调救灾物资和资金的筹集、管理、调运、发放，配合有关部门做好恢复建设的各项工作。
3、完成指挥部交办的其他任务。
第十五条 州人民政府抗灾救灾指挥部成员单位和驻军部队按本预案明确职责分工，组织实施抗灾救灾工作。
（一）抢险
责任部门：大理军分区牵头，驻军部队、武警大理支队、公安、消防、森警部队等配合。
主要职责：由州抗灾救灾指挥部办公室负责协调，州内各驻军单位视灾情派出救灾部队及民兵组织抢救被压埋人员，寻找失踪人员；迅速转移被困人员及伤病人员；抢救国家重要财物、文物；紧急调运救灾人员和应急物资；配合有关部门进行工程抢险；帮助灾区人民恢复生产生活。
（二）灾民转移安置
责任部门：州民政局牵头，州宣传、教育、卫生、公安、武警、水利、交通、国土资源等部门配合。
主要职责：做好灾民的紧急转移和安置工作，处理死难者的善后事宜；紧急调运帐篷、衣被、粮食等救灾物资，保障灾民的基本生活。
（三）查灾核灾
责任部门：州民政局牵头，州财政、规划建设、地震、水利、国土资源、农业、交通、教育、卫生等部门配合。
主要职责：迅速了解、收集、汇总、分析、核实和评估灾情，报经州人民政府批准后向上级有关部门报告。
（四）应急资金
责任部门：州财政局牵头，州民政、金融、宣传、卫生、红十字会等部门配合。
主要职责：经州人民政府批准，及时下拨救灾资金，指导监督灾区做好救灾款的管理使用和信贷工作。州级有关部门视灾情尽力筹措资金支持灾区。
（五）医疗、防疫
责任部门：州卫生局牵头，州级医疗卫生单位、大理学院附属医院、解放军六十医院等部门参加。
主要职责：迅速组建医疗救护队进入灾区开展医疗救护工作，必要时建立灾区临时医疗急救中心，做好现场救护及伤病员的后送工作；迅速向灾区提供急需的药品及医疗器械；及时检查、监测灾区的饮用水、食品等，帮助灾区采取有效措施防止或控制疫情，做好疾病预防控制及其相关工作。
（六）物资供应
责任部门：州经贸委牵头，州民政、发展计划、粮食、物资等部门配合。
主要职责：做好抗灾救灾物资特别是群众生活急需物资的组织、供应、调拨和管理。
（七）交通运输
责任部门：州交通局牵头，州经贸委、公路、民航、铁路等部门配合。
主要职责：尽快抢修被毁的公路、桥梁、机场、铁路、港口及有关设施，保障灾区交通，优先保证抢险救援人员、伤员、救灾物资的运输和灾民的转移、疏散。
（八）通讯
责任部门：电信大理分公司牵头，无线电管理、邮政、移动、联通、广电等部门配合。
主要职责：及时组织力量抢修灾区通信设备和线路，保证抗灾救灾通信畅通，必要时，经批准后可调用其他有关部门的通信系统。
（九）基础设施和应急恢复
责任部门：州规划建设局牵头，州交通、水利、电力、电信、邮政、农业等部门配合。
主要职责：组织力量抢修灾区受损的重要水利、电力、交通、通讯等设施及城市供水、供气等市政设施，指导城乡房屋抢险排险，负责损毁农田的修复，尽快恢复基础设施功能。
(十)教育应急
责任部门：州教育局牵头，州宣传、民政、计划发展、财政、卫生、公安等部门配合。
主要职责：专门负责做好在校学生的紧急转移和安置工作，处理死难者的善后事宜；紧急调运帐篷、衣被、粮食等学校急需的救灾物资，确保学校师生的安全，并尽快恢复学校的正常教学工作。
（十一）治安保卫
责任部门：州公安局牵头，军分区、武警、消防、森警等部门配合。
主要职责：指导、协助灾区加强治安管理和安全保卫工作，预防和打击违法犯罪活动；维护灾区社会治安和交通秩序；负责灾区首脑机关、机要部门、金融、救灾物资等的安全和火灾预防及扑救。
（十二）宣传报道
责任部门：州委宣传部牵头，州政府新闻办、民政、地震、国土资源、外事等部门配合。
主要职责：负责抗灾救灾工作的宣传报道，按规定向社会发布灾情及救灾工作等有关信息，负责回答国内外对有关灾情的询问。
（十三）灾情预防与监测
责任部门：地震灾害由州地震局负责；暴风、冰雹、低温冷冻等与气象有关的灾害由州气象局负责；泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害由州国土资源局负责；洪涝、干旱灾害由防汛抗旱部门负责。
主要职责：负责地震、气象、地质灾害监测及预报，做好泥石流、滑坡的防治，负责防御水患和汛期水情监测。
（十四）次生灾害预防
责任部门：州规划建设局牵头，州国土资源、水利、经贸、民政、卫生、电力、安全生产监督、环保等部门配合。
主要职责：对灾区易发生次生灾害的地区和设施采取紧急处理措施，防止灾害损失扩大，减轻或消除危害。
（十五）灾害损失评估
责任部门：州规划建设局牵头，州民政、地震、财政、水利、农业、交通、教育、卫生、国土资源、邮政、通信等部门配合。
主要职责：协助、配合省级有关部门，调查灾害损失情况；负责召集有关部门对灾害经济损失进行评估，及时上报评估结果。
（十六）接收援助
责任部门：州民政局牵头，州宣传、卫生、红十字会、药监、外事、招商等部门配合。
主要职责：按照灾情和国家、省的有关规定，呼吁国际社会提供援助；做好国内外社会各界捐赠款、物的接收、管理和分发工作。外事、招商等部门协调做好涉外接收救灾捐赠工作。
州红十字会根据灾害和突发事件的具体情况，负责依法接收、管理和分发国内外组织、个人的捐赠款、物。
（十七）恢复建设审计
责任部门：州审计局牵头，州财政、民政、地震、规划建设、交通、教育、卫生、国土资源等部门配合。
主要职责：对抗灾救灾和恢复建设资金安排使用情况进行专项审计。中灾及以上由州审计局负责。
（十八）涉外工作
责任部门：州外事办（接待处）牵头，州公安、招商、旅游、外宣、海关、民航、交通等部门配合。
主要职责：在州人民政府领导下，以州政府外事办公室为主，高效、有序地处理抗灾救灾的所有涉外工作。
第五章 经费和物资
第十六条 抗灾救灾经费和物资通过自力更生、生产自救、群众互助、保险补偿、社会捐赠、信贷和国家救济扶持等多种渠道解决。
第十七条 州人民政府和有关部门对特大灾、大灾的经费补助限于：抗灾救灾应急经费，自然灾害救济事业费，泥石流、滑坡治理及搬迁补助费，水毁工程补助费，防汛抗旱补助费，人畜饮水困难补助费，水毁公路修复补助费，学校、医院、机关及其他事业单位受损补助费等。
第十八条 州人民政府和有关部门对特大灾、大灾的物资扶持包括：粮食、食盐、药品、衣被、饮用水、籽种、农药、化肥、农膜、钢材、水泥、玻璃、汽油、柴油、煤油、汽车、帐篷、铁丝、铁钉、橡胶、塑料、油毡及其他急需物资。 第十九条 抗灾救灾经费和物资必须按规定的范围、项目、标准和办法，重点使用，专款、专物专用，并加强管理和监督，不得发生截留、克扣、私分、挤占、滥用、挪用、贪污等违法违纪行为。
各县市人民政府和州级有关主管部门，每年底应当对抗灾救灾经费和物资的使用情况进行检查，并将检查结果报州人民政府及民政、财政等有关部门。各级审计、监察部门要适时对灾区抗灾救灾款物安排使用情况进行监督。
第六章 宣传报道
第二十条 灾情的宣传报道应严格按国家有关规定执行。同时，结合我州实际，对灾情的宣传报道作如下规定：
（一）轻灾可由大理日报社、大理电视台、大理人民广播电台发一简短消息。 （二）中灾可视灾情派出宣传组进行跟踪宣传报道。
（三）大灾、特大灾各新闻单位全力进行持续深入宣传报道。
（四）灾情宣传报道要严格遵守新闻纪律规定，落实审稿制度，有关数据未经核实和有关部门批准，不得公开报道，更不允许上网公布。
第七章 奖 惩
第二十一条 凡具备下列条件之一的单位和个人，由各级人民政府或主管部门予以精神或物质奖励：
（一）灾害预报及时、准确，使国家和人民生命财产免遭重大损失的；
（二）参加抢险救灾，抢救人民生命财产和公共财物，成绩突出的；
（三）开展防灾减灾科学研究，成果显著的；
（四）提出重大建议，使救灾水平显著提高的；
（五）宣传报道及时准确，成绩突出，对抢险救灾产生重大影响的；
（六）其他有突出贡献的。
第二十二条 凡有下列情形之一的，对直接责任人和主管人员，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按规定报告灾情或者虚报、瞒报灾情，造成严重后果的；
（二）在抢险救灾中，领导、指挥严重失误或者不服从命令，使国家和人民生命财产遭受重大损失的；
（三）对如实反映灾情和揭发违法违纪行为者进行打击报复的；
（四）截留、滞留、克扣、套取、私分、挤占、滥用、挪用、倒卖、贪污抗灾救灾款物的；
（五）不按宣传规定进行宣传报道、报道失实或擅自上网公布灾情，造成严重影响的；
（六）在抗灾救灾工作中有其他违法乱纪行为造成严重后果的。
第八章附则
第二十三条 县级以上人民政府认为必要时，可以请求人民解放军、人民武装警察部队参加抗灾救灾工作。
第二十四条 除军事禁区、军事管理区和由国务院确定的特殊区域外，一般地区应允许外国专家和慈善机构到灾区现场从事考察和救援活动；视具体情况决定外国记者到现场采访。上述人员来华后的接待工作，由对口单位负责安排。
第二十五条 对申请来华救灾人员、新闻记者及科学考察专家的入境手续，外事部门应作特殊处理；对他们携带的仪器、设备等，海关予以配合检查放行。 第二十六条 处于灾区的外国人员、外国民间机构或国际组织机构及其代表，由对口管理部门负责安置；应有关部门邀请临时来华外宾、外商及海外人士，由邀请单位负责安置；外国来华旅游和港澳台旅游者由旅游部门负责安置。
第二十七条 地震的抗灾救灾工作按《大理白族自治州破坏性地震应急预案》（大政发〔2003〕38号）的规定执行；地质灾害的抗灾救灾工作按《大理州地质灾害应急预案》（大政办发〔2004〕22号）的规定执行。
第二十八条 各县市人民政府和涉及本预案的责任部门，应参照本预案，从实际出发，制定本地区、本部门的抗灾救灾应急预案，报州人民政府和州抗震救灾办公室（民政局）备案。
第二十九条 本预案由民政局负责解释。
第三十条 本预案自下发之日起施行。
略论行政自由裁量权的控制
焦南凡
(武汉科技大学教师,湖北弘盛律师事务所律师)
目录
一、基本认识
１、 本质的认识：（1）涵义；（2）两面性
２、 存在范围的认识：
（1） 公认的行政行为：
（2） 准行政行为
二、立法控制
１、 立法倾向
２、 技术措施
三、司法控制
1. 出发点：合理性原则
2. 具体标准
3. 事实和法律问题
四、行政机关的内部控制
1. 事先说明
2. 合理分工
3. 责任追究
4. 备案制度
5. 选拔与培训制度
6. 遵循“行政判例”的制度努力
五、后记
【英文标题】The control over administrative discretion
【内容提要】行政自由裁量权是现代行政权的核心，是真正和实质性的行政权力，对它施加必要的控制是必需的。本文着重论述了：对行政自由裁量权的本质、存在范围两面性的再认识；立法技术对自由裁量权滥用和腐化的预防和控制；司法对行政自由裁量权的控制；行政机关的内部控制等。
【关键词】控制/行政/自由裁量权
【正文】
自由裁量权是最不可捉摸的权力现象之一，在行政法的肥沃土壤中它以更加令人震惊的速度增长、裂变、组织和泛滥，影响和控制着更多自然的和人定的法律规则。如何对其施加有效而适度的控制，已经是众多前辈瞩目的话语之一，笔者试图对其中的若干问题略抒己见，以求教于方家。
一. 基本认识
认识的加深无疑有助于坚决的行动，本章试图从内外两方面阐述自由裁量权的存在，以寻求最佳的控制切入点。
1、本质的认识：
（1） 自由裁量权的涵义
A、什么是自由裁量权？
美国布莱克法律词典解释为：在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出行为的权力1；王名扬先生在《美国行政法》中的定义是：指行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内2；也有人认为：我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序，做出作为与否和做出何种行为方面作合理选择的权力3。综上，行政自由裁量权即行政主体在法定标准下依据其理性认识而行使选择权的过程或权力。
B、自由裁量权的实质
根据沈岿老师的说法，“法学著作中论及自由裁量权，其行使主体多指法官。只是行政国兴起，行政部门更广泛、更深入地执行法律之时，行政上的自由裁量权才得以重视和研究”4 ，说明自由裁量权最早并不是在行政法中被人所关注，诚然，自由裁量是现实和研究中共同的法律问题，它“涉及法理学的基本问题，即‘法体’和‘法’与‘人’的关系问题”5，西周春秋有“议事以制”6，今日在宪法7、刑事法8、合同法9等等不同层次类别的文本与实践中俯拾皆是；因此笔者认为，自由裁量虽然被赋予法律话语的外衣，其实质并不局限于此，它来自人类的天性，源自其趋利避害的本能，作为一种共通的行为或意识而存在。比如我曾在某学校参加一个答辩，很多人在排队，但组织答辩老师为我们规定答辩顺序，首先是外地同学，其次是女同学，再其次是我们这些本地男同学，这里她很合适地行使了这种自由裁量权，因此大家都没有异议，答辩在良好的秩序中进行。
C、选择、标准与理性
自由裁量权由三个部分组成，即选择、标准与理性。因为有相对模糊的法律标准存在，选择权应运而生，选择过程即是不同认识下理性予以体现的过程。选择确乎是人类的天性之一，即“自由裁量权就是选择权”10，因此自由裁量有基于自然法则的坚实基础，合乎人的理性发展要求，这是它长期存在和发展的坚实基础；同时，理性的人认识到人的理性的“不确定性”，用各种不同的方式来实现各自的理性，这可能导致自由裁量的失控；而人们永远无法让万事遵循同一个标准，哪怕这个标准是如此的耳熟能详，在有些人心里仍然有相对模糊不清的影子，从而在生发的模糊标准依赖个体的自由选取。这样，自由裁量总是在这三者中生长、冲突和依附。
（2）自由裁量权的两面性
正是因为不能容忍太多的模糊、不确定和自由泛滥，法律应运而生，而我们今天如此关注行政法领域中的自由裁量，是因为行政权力的扩张实在超过人们的想象而使其负面突现，但它的两面性却是不争的事实。
一方面必须承认它存在的必要性。
就人类认识的特性而言，对于事物的分辨和体验，它存在局限性和渐进性，如同“人不可能两次走进同一条河”所慨叹的一样难以把握，对于现存的法律规则，即使规定巨细无遗，认识也有差别所在。