浅论宪政与有限政府

南京财经大学法学系 徐升权


内容提要：一个国家的强大不仅仅是经济的发达，还要有发达的政治。法治是国家实现政治发达的首选。宪政是建立在法治基础上的政治法律制度。政府关系到国家的全面发展。实现政治的发达也离不开政府发挥作用。而政府的性质的不同将会产生不同的社会结果。有限政府是适合宪政的政府，实行有限政府也是法治和宪政制度的要求。建立有限政府，实现宪政是世界政治经济发展的要求。是民主发展的要求。
关键词： 有限政府 宪政 法治

有限政府（liminted goverment）是指在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制的政府。通俗的讲就是说，政府在其权利行使的各方面受到多种有效的制约。实行有限政府的核心问题就是实现对于权力制衡。
宪政（constitutionalism）是指一种政治制度。在这种模式下政府按宪法来进行国家所以事务的管理活动。也就是宪法至上。当然这里的宪法是一部平衡人民权利与政府权力的良性宪法。否则即使有宪政之名，也至多只是“伪宪政”而已。在宪政国家（constution state）中只有法律才是一切活动的准则即在宪政国家中实行的应该是法治。

（一）

如何理解法治，在学界一直是个热门而多少有些争议的话题。这个主要是因为现在我们所说的法治与它的原始含义有所不同。法治的原始含义把法治界定为一种工具，一种统治阶级为了长久统治而采取的措施。那时的民主人士认为法治的走向是法制，因为只要法制才是一种稳定的可能保护人民权利与自由的尊重法律的制度。而现代的法治意思已经发生了重大变化。一般已经认为法治是法制的上一梯级。是实现一个国家民主制度的必要条件。
我们按照现代的定义，认为法治就是国家以一部法律（通常是一个国家的宪法）作为最高的法律规范，政府与公民的一切活动的标准是由这个国家所承认的法律规范所确定的。法治的最高形式是宪政。宪政是否会真正实践取决于宪法的性质及它的可操作性。在一个国家中，如果宪法在国家中具有绝对权威性，而且她被得到真正的完美的实施！那么这个国家的宪政应该能够达到实际化。实际生活中，关键点就成为了宪法的实施问题。
政府的性质、机制将紧密影响宪法的实施。实现有限政府可以为宪法的实施提供必要的保障，可以保证宪法的权威性得到维护。同时实行有限政府的领导又是施行宪政的必然要求，是宪政的精神所在。

（二）

在一个国家中，如果政府是无限政府的话，那么这个政府就可以无约束的做它想做的一切，它可以自由发动战争，可以自由剥夺公民的权利，可以处罚任何无错的公民，最终它就会成为一个专断而独裁的政府、会出现独裁者。这是远离民主、现代社会发展的要求的。同时如果一个政府是立法权不受限制的有限政府的话，那么她一样会成为一个专断独裁的政府。因为在这种情况下即使政府的政策之类是违法的，政府也可以通过手中拥有的立法权来改变现存的法律或者是制定一个更高位阶法律来使自己的政策等成为合法的并且是受到法律的保护的。所以一个真正的有限政府下，立法权是被限制的，而且在这个条件为前提下法律是任何人和政府进行一切活动的唯一的最高准则。也就是说人民是法律下的人民。政府也是法律确认下的政府，她的任何活动要受法律的审查，必须是合法的。政府和每一个人都不能够凭自我意志而无所限制的行使自己的权力。
在有限政府状态下，我们对于政府的要求是：依法行政。而依法行政的前提是必须有法可依并且是有“良”法。在实践中就是国家要有健全的法律体系及法律制度。而且法律体系必须是合乎人民利益的，能够适应法治要求的。我们认为，具体来讲这种法律体系应该体现为这个国家拥有一部具有最高权威的并且是维护人民的合法权利的法律（在一个国家中这部法律应该是宪法），同时拥有适应社会生活各方面需求的准确的具有权威性和强制性但是不可以和前者相冲突的法律规范。凡是真正实施这些法律规范的，将自己所以活动规范到这个体系约束下的政府就是法治政府，这种情况下的国家采用的政治制度也就是能够充分保证人民权利的宪政制度。
我们可以认为，宪政就是要用法律来规范政府的活动，限制政府权力；就是要让人民的权利有所保障。宪政是能够解决有限政府的核心问题的，也就是能够实现权力制衡。因为在宪政制度下，对政府权力的制约主要采用了两种有效的并存的权力制约的方式：第一，用法律制约权力。宪政下，宪法以及其它法律规范是规定了政府一切权力行使的范围，也为权力的行使提供了最基本的准则。使政府在行使权力的时候绝对不能够触犯法律的规定。否则政府行为无效，并且有可能受到法律给予的惩罚，如：给受损者以经济补偿。这样，政府的权力的行使就是有了一个必要的“度”，政府在行为时会注意到这个“度”。这使得政府在行使权力的时候能够理性化；第二，就是用权力来制约权力。在宪政体制下人们是有充分权利的，其中就有在政府权力滥用时可以指向政府权力的权力。人民正是通过行使自己拥有的这些权力来实现制约政府的权力，这确保在政府的权力行使伤害到人们的利益时，就将受到来自人民通过合法手段得到的正当有力的抵制与否定。此时的政府权力将无法继续行使下去。因为事物是相对的，所以政府的权力受到制约就相当于说人民的权力得到保护与确认，这有一种“升的意味”。这样的一降一升，使得滥用时候形成的不等恢复为法治下的法定均衡状态。通过上两个制约手段，政府的权力的行使会实现合法化。人民权利得到充分保障。这样均衡就得到了实现。权力制衡被维持下来。

（三）

政府的重要任务发展社会生产。政府要有一定的效率。要是一个有效政府。有效政府是指政府能够为社会的发展提供切实的保护，政府的决策对于社会来说是有益的。政府能够为社会提供有效的公共服务。我认为只有有限政府才可能是有效政府而无限政府往往是低效的。
在有限政府的领导下，在宪政制度下，确立了的法律的地位，政府的行为有了准则，所以就不会轻易的去做决策，因而，这样的政府决策也就具有非常强的可实施性。而且由于人们对法律的信仰，使得人民相信如果政府的决策有违人民的利益，法律是不会容许的，所以在面对政府的决策时，人们会首先自觉的以一种最好的方法去执行，而不会首先在内心上产生一种抵制的情绪。这样一来，政府必然是个有效政府。
实行宪政是有一定的道德基础的。这一点是说在有限政府领导下，人们的是具备良好的道德修养的。在这种道德的作用下，有限政府的有效性被赋予了一层特别的保护。人们的良好的道德修养让人们去自觉执行那些正确的政府命令，并且他们会尽力去做的最好。同样他们会放弃那些在法律上被禁止的对政府、对社会不利的行为。即守法和护法。
当然，宪政也是有受到威胁的可能的。因为在有的时候道德也会不起作用。如果人们做了违反法律规范的事情，那么他会受到法律的惩罚。而如果政府做出了违法的事情应该怎么样呢？更应该注意的是如果政府违背了宪法应该怎么样呢？当然，目前在有限政府国家中大多数采用的是建立一种违宪审查制度。这种违宪审查制度的建立使得宪法的权威得到维护，使得有限政府不会偏离其轨道。同时这样也是对有限政府的领导地位的一种维护。使有限政府是始终有效的，是始终受到人民拥护的。

（四）

下面我想谈一下我们国家的情况。在中国应该是“徒有宪法之名，而无宪政之实”。在我国，就是到目前为止，我们的宪法的可实行性都太小，其内容太过“特色”化，有许多不稳定的东西（例如：经济政策等）也被包含在其中。而且，我国的宪法尤其说是一部法律还不如说是一部政治性纲领。没有法律的特性，却基本了政治纲领的所以要素。学界一直在呼吁修宪，就是因为这一点（至于我国宪法中的问题已经早已被学界清晰评点在此我就不多说）。这些问题的存在使得我们的宪法在实践领域毫无权威可言！至于宪政，更可谓可怜啊。这个词近年在国内四处飘扬，被一些热血人士高呼。但是也正是在近年国内才容许这个概念生存。曾经的中国，一度认为这个资本主义的东西不适合中国。中国从未有过“宪政”之说，就是到现在，“宪政”还没有出现在党和国家的任何正式文件中。
公民的许多重要的基本权利（例如：罢工权等）都没有被写入宪法，而写入宪法的权利被侵犯又是经常发生的事情，并且被侵犯以后根本没有能够得到很好的维护，这些现象在我国可以说是太正常的事情了。虽然近年的中国也出现了诸如“教育权第一案”、“平等权第一案”之类的涉及宪法规定的权利的案件，而且结果也是被侵权者的权利得到了保护。但是也正是可以从这些案子因为通过司法解释而作出维护公民权利的判决所带来的社会各界的强烈关注与评析看出：中国宪法所赋予公民的权利一直以来皆未能够通过正常的法律途径得到维护，宪法对于公民权利的保护仅仅限于条文文字而已。
面对如上种种，在这个全球走向政治现代化的时代，我们是否应该考虑一下：是不是应该改变一下现在这种情况？我们的宪法是不是和应该进行一次比较彻底的修改甚至是重新立宪呢？我们是不是应该通过实现宪政来建立一个有效更有限的政府呢？如果不的话，那么我想问一下，我们的公民的权利还有被侵犯到什么时候呢？我们任何来实现政治发达？如果我们不立即建立违宪审查制度，那么我想问一下是不是只想让宪法仅仅是一个形式而已呢？我们是不是要只言政府“有限”，而实际是否有限就随着政府的脾气呢？
我们的法治把呼喊的很高，把依法治国确立为国家的一项根本原则。但是我们应该做的不仅仅如此，这些口号并不能够使中国实现宪政，不能够使中国建立宪政下的有限政府！
我们应该做的是什么呢？我个人认为：我国应该在法律体系健全的基础上实现我们的法治，然后实现中国的宪政。也就是说先来审查我们的法律吧。把目前一阶段的主要法治任务定为：完善法律制度，健全法律体系。
应该不断努力，通过对我们政府的有效的约束，把我国的政府转变为在宪政下的一个在我们党领导下的更加有效的政府。通过这样的政府，来使中国的社会发展的更好，来使人民的生活更幸福，国家更加富强。最终实现中华民族的伟大复兴！


河北省保定市人民政府


保定市人民政府关于加快金融业发展的意见

保市政（2008）32号


各县（市、区）人民政府，高新区管委会，市政府有关部门、有关单位：
　　为做强金融产业，强化金融支撑，充分发挥金融对经济的推动和调控作用，促进经济又好又快发展，根据省政府《关于加快金融业改革发展的若干意见》（冀政[2007]94号）和《关于对金融机构实行奖励和风险补偿及鼓励企业上市暂行办法的通知》（冀政办函[2007]65号）精神，结合我市实际，特提出如下意见：
　　一、改善金融生态环境
　　（一）建立覆盖全社会的信用体系。成立领导机构和工作机构，利用三年时间，建立起涵盖各级政府及其部门、每个企业、每个人的信用数据库，整合金融、工商、税务、土地、房管、环保、劳动、海关、质监等方面的信用数据，创办保定信用网，全力打造诚信保定。在全市开展创建信用县（市、区）活动，年终评比验收，对工作突出的给予表彰奖励，落后的给予通报批评。市中小企业局牵头，有关部门配合，抓紧制定总体规划和实施方案，并认真抓好督促落实。
　　（二）建立金融生态环境评价体系。坚持科学性、真实性、可操作性、连续性的原则，采取宏观与微观相结合，定量与定性相结合，动态与静态相结合的评价方法，市政府每年对各县（市、区）金融生态环境状况进行一次评价，并将结果作为对各县（市、区）政府目标责任考核的重要内容和政府领导班子、领导干部考核的重要参考。年终评比验收，对工作突出的给予表彰奖励，落后的给予通报批评；对信用环境恶劣，逃废债务行为严重的地区，给予其主要负责人问责和惩戒。市人行负责制定评价办法，报经市政府同意后付诸实施。
　　（三）坚决打击逃废金融机构债务行为。各级法院加强金融案件的立案、审理、执行，提高办案效率；市政府成立追逃办公室，帮助金融机构追逃债务，重拳打击恶意逃废金融债务行为，切实保护金融机构的合法权益。
　　出台“黑名单”制度。对于逃废金融机构债务的企业和个人，由金融机构申报，人行、中小企业局负责认定并通报。对列入“黑名单”的单位和个人，其银行账户要进行监控或冻结，不能再开立新的账户，由各金融机构实施联合结算制裁；对有钱不还、赖帐严重的典型，通过媒体曝光，移交司法部门强制执行，依法打击财产转移行为。
　　（四）坚决杜绝对金融机构（含银行、证券、保险和贷款公司、担保公司等机构，下同）乱摊派、乱检查、乱处罚行为。金融管理部门之外的单位依法对辖区内金融机构的检查，坚持以书面审查为主，一般不到现场检查；确需到现场检查的，应有明确的法律法规依据，并事先向市金融证券工作领导小组报告，由市金融办派人协助检查，检查情况报市金融证券工作领导小组。检查活动不得干扰金融机构的正常经营。违者，市政府记录在案，通报批评，并追究单位领导和有关人员责任。对没有法律法规依据的检查活动、处罚行为，金融机构有权拒绝。
　　二、加快健全金融体系
　　（一）做大做强地方金融机构。市商业银行于上半年挂牌开业，下半年增资扩股、壮大实力，积极向县域延伸业务，在县（市、区）设立分行。农村信用社以深化改革为契机，理顺管理体制，完善运行机制，提高员工素质，提高经营水平，在服务“三农”中发挥金融骨干作用。有条件的县级联社，要加快组建农村合作银行、农村商业银行。根据全省统一部署，吸纳转化民间资本，全力组建村镇银行，积极稳妥地发展“只贷不存”的小额贷款组织，最大限度解决农村金融体系不够健全、弱势群体融资相对困难问题。
　　（二）积极引进域外金融机构。通过优化金融生态环境，开展融资项目友好合作，提供一定优惠政策，大力引进外资、外地金融机构来保设立分支机构，开展信贷业务，建立竞争机制，激励服务创新，推动保定发展。对新来保定设立的银行业金融机构，由规划、国土、建设部门优先办理选址、征地、开工手续，并在市级权限内减免相关费用。需办理土地出让的，以招拍挂方式供地，在选址、征地过程中予以优先考虑。营业后上缴税金两个年度内由地方财政足额返还地方留成部分。帮助落实省政府的专项补助资金。
　　（三）积极支持国有商业银行深化改革。建立业务创新和信贷投放激励机制，主动向上级行争取贷款规模,加快完善分支机构和基层网点的金融服务功能，切实发挥间接融资的主渠道作用。
　　三、搭建合作共赢平台
　　（一）全面开展“四资”运作。市、县（市、区）政府及其有关部门，整合国有资产、资源、资金，组建可与金融资本对接的平台公司。地方政府通过融资平台，开展间接、直接融资业务，建立起调节支撑体系，对需要引导、培育的重要领域、产业、项目提供资本支持，弥补经营和建设主体资本金不足问题，为金融机构投入提供配套支持，形成投融资体系与金融体系的联动机制，产生配置资源、调节经济、服务发展、强化支撑、注入活力、增强后劲的良好效果。
　　（二）完善经济金融信息共享机制。在每季召开的经济金融形势分析会上，增加发布产业政策、项目信息、资金需求内容；坚持银企对接、信贷投放沟通机制，形成政银企良性互动、实现共赢的日常工作机制。
　　（三）由市中小企业局牵头，有关部门、各银行机构配合，发动有融资需求的中小企业成立信用促进组织，建立管理平台，壮大担保平台，完善中小企业贷款风险补偿制度，共同解决中小企业融资难、银行放贷难的问题。
　　（四）组织开展“金融进基层，关爱在行动”系列化、长期性的社会公益活动，把金融知识宣传到社区、学校、农村，把理财产品选送到千家万户，把关爱行动传递给弱势群体，树立起金融界的公众形象，建立起与群众的鱼水关系。
　　四、建立发展激励机制
　　（一）鼓励银行业金融机构增加有效信贷投放
　　对努力增加信贷有效投入业绩突出，当年没有发生重大事故、重大案件、重大风险的辖区内银行业金融机构，凡具备下列条件之一者，年终授予“金融贡献奖”，颁发奖金和证书，并向其上级机构通报工作业绩。
　　1、法人贷款增幅排名居全市第一位；
　　2、新增贷款余额居全市前两位；
　　3、储蓄转化为投资的能力（新增存贷比）居全市第一位；
　　4、向市、县（市、区）政府“四资”运作平台公司贷款额居全市第一位。
对埠外银行来保发放贷款, 凡具备下列条件之一者，年终授予“金融贡献奖”，颁发证书，并向其上级机构通报工作业绩。
　　1、当年新增贷款余额居全市前两位；
　　2、向市、县（市、区）政府“四资”运作平台公司贷款额居全市第一位；
　　3、当年在保定属首家投放便利中小企业融资信贷产品的。
　　（二）鼓励金融管理部门工作创新
对主动发挥职能作用,积极引导银行业金融机构增加有效信贷投放，辖区内银行业金融机构当年没有发生重大事故、重大案件、重大风险的，凡具备下列条件之一者，年终授予“金融贡献奖”，颁发奖金和证书，并向其上级机构通报工作业绩。
　　1、在破解中小企业融资难、健全农村金融体系（特别是在组建村镇银行、开展小额贷款公司试点、组建农村合作银行和商业银行等）、推动开展“四资”运作等方面取得显著成效，在全省居前两位的；
　　2、辖区内金融机构特别是地方金融改革工作在全省居前两位的；
　　3、辖区内金融机构特别是地方金融机构分支机构增设数量在全省居前两位的。
　　（三）鼓励保险公司服务“三农”
　　对在保定注册成立并正常运行3年以上（含3年）的保险公司,当年无违法违规行为，积极开展农业保险、农民工意外伤害保险、农村小额贷款意外保险、县域责任保险、农民养老保险、健康保险等适合农村的保险业务，凡具备下列条件之一者，年终授奖，颁发奖金和证书，并向其上级机构通报工作业绩。
　　1、当年市场份额居全市第一位，且又好又快向参保人理赔的，授予“金融贡献奖”；
　　2、率先开展业务的，授予“产品创新奖”；
　　3、开办服务“三农”险种数量最多的，授予“社会责任奖”。
　　（四）鼓励企业上市融资
　　大力发展资本市场，推动企业上市融资，力争五年内全市新增上市企业10家。在运用好主板市场的同时，积极鼓励和引导创新型企业适时进入创业板、代办股份转让系统试点等多层次资本市场融资。引导企业拓宽融资渠道，发行各类债券筹集发展资金，最大限度地提高直接融资比重。
　　对在改制上市过程中一次性发生的房产、车辆等权证过户费，按规定标准只收取工本费。在改制上市过程中，原行政划拨土地改为出让的，土地出让金地方所得部分优先用于企业安置职工。对因审计调帐调增利润等原因而发生的税费，按规定缴纳后，其中地方留成部分由地方财政一次性奖励给企业或补贴企业上市费用。每年由市财政筹集一定量的资金设立企业上市引导基金，企业上市成功后，给予企业一定奖励。
　　对推动企业上市成效显著，当年业绩在保定居第一位的证券中介机构，年终授予“金融贡献奖”，颁发证书，并向其上级机构通报工作业绩。
　　（五）鼓励开展“四资”运作
　　对在“四资”运作中取得突出业绩的市政府有关部门、县（市、区）政府，融资额当年在全市居第一位的，年终授予“资本运作突出奖”，颁发奖金和证书。
　　五、完善风险化解机制
　　（一）控制信贷风险。各银行机构要加强内部管理，强化风险控制能力，建立有效的防范机制，抓好规章制度建设，完善贷款调查、审查、审批、贷后管理和金融运行各个环节的管理制度，堵塞漏洞，最大限度地排除风险隐患。由市人行建立区域金融风险评价和提示制度。由市银监局建立贷款集中风险提示制度。由市金融办牵头，人行、银监局配合，在有多家银行贷款的大企业、大项目发生突发事件、资金链断裂等问题而出现债务危机时，利用债权银行联席会议等形式，组织各家债权银行进行有效协调，防止出现由于一家债权银行单独采取抽撤信贷资金或不履行合同，而损害其他债权银行和有关企业的整体利益。对于不按本决定或债权银行联席会议议定原则执行、对其他债权银行和市内企业造成风险的银行，当年不得享受本决定中的有关奖励，对其工作表现向其上级机构通报并提出改进建议。
　　（二）打击非法活动。人行要加强对金融机构大额和可疑资金交易的监测检查，加大反洗钱工作力度，不属于洗钱活动的，及时报告市处置非法集资联席会议。市银监局要按照市政府办公厅《关于切实做好处置非法集资工作的通知》（[2007]保市府办159号）要求，切实抓好综合治理非法集资工作，建立覆盖面广、上下联动的宣传教育体系，齐抓共管、反应灵敏的监测预警体系，依法合规、准确有效的性质认定体系，周密稳妥、措施有力的处置善后体系，快捷高效、畅通无阻的信息汇总报告体系，疏堵并举，防治结合，维护经济金融秩序。
　　六、加强对金融工作的领导
　　（一）明确责任。金融是市场经济中的命脉性、引领性、核心性、全局性产业。当前，地方政府许多工作依赖市场运作，并通过现代金融手段来实现，有没有强大的金融支撑非常关键。哪个地方金融萎缩，必然带来经济萎缩。各级干部特别是领导干部要加强金融知识和金融政策学习，学金融、懂金融、用金融。在认识上，要有金融是崛起的支撑, 抓经济必须首先抓金融,有多大金融平台创多大经济奇迹的理念,把发展金融业作为经济工作的重中之重；在思路上，要树立“大金融观”,打破金融即信贷的狭隘认识,凡有助于发展的资源开发、资金融通、资本运作，都纳入金融范畴。县（市、区）长亲自谋划，常务副县（市、区）长具体负责，切实承担起金融政策执行者、金融发展推动者、地方金融监管者、金融安全维护者、金融生态环境创建者的责任。构建起政银企新型关系，让金融在地方发展中发挥重要作用，成为经济活力增强、总体实力壮大、竞争能力提升的丰沛源泉，最终实现经济金融的协调互动发展。每年公开评选三至五名金融工作先进县（市、区）政府领导，由市政府表彰。
　　（二）突出重点。一是全力抓好金融生态环境建设。组织开展创建信用县（市、区）、乡、村活动，加大对不讲信用、破坏信用行为的惩治力度。增强金融诉讼案件的公开性、时效性，依法保护金融机构、投资人、债权人的合法权益，为金融业安全、稳健、高效运行创造良好的市场环境。二是下大力健全金融体系。培育、扶持、引进更多的金融主体，是各级政府的重要任务。要优质服务巩固现有的金融机构，千方百计引进新的金融机构，创造条件成立风险投资机构。要抢抓国家健全农村金融体系的政策机遇，全力争取组建农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司、农村金融合作互助社，为“三农”发展提供较有力的金融支持。三是积极开展“四资”运作。按照省、市政府的有关要求，结合本地的实际情况，建立完善县级投融资平台，创造性地开展“四资”整合运作工作，形成制度化、科学化、规范化。四是主动打造新型政银企关系。各级政府要建立健全政银企沟通机制，经常组织各种形式的银企对接活动，推动金融与经济的深度融合，努力实现共赢。五是倾力推动企业上市融资。企业上市是一个地方区域经济是否活跃，金融生态是否优良，发展动力是否强劲的综合体现。各级政府要引导企业创新融资方式，改变单一依靠银行融资的现状，充分利用资本市场和各种融资工具，多渠道、多途径地解决资金问题。五年内山区县至少有一家以上企业成功上市，其余地方至少新增两家上市公司。市政府每年通报各县（市、区）推动企业上市工作进展情况。
　　（三）夯实基础。一是各县（市、区）政府都要成立金融办，具体承担改善金融生态环境、培育金融市场、推动企业上市、开展“四资”运作、组织银企对接等职能。已经成立的，要充实力量，做到专人、专职、专责。编制紧张的，金融办与投融资公司可以合署办公。二是各级政府要大力培养、引进金融人才。要把学有专长的金融人才公开选拔到金融办、投融资公司，使之知情出力，发挥作用，攻专项、破难题、解瓶颈、化风险、促发展。

二○○八年四月十七日