政府采购中的多与少

作者：谷辽海
文章来源：《人民法院报》正义周刊
发表时间：2005年5月17日


政府采购，也称公共采购，是各级国家机关、事业单位和团体组织，为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，使用财政性资金，依照法定的标准，通过法定的方式和程序，依法获取货物、工程或服务的行为。
《中华人民共和国政府采购法》于２００３年１月１日正式开始实施，这标志着我国从１９９５年开始试点的政府采购制度步入了法制化的轨道。这一年，据我国财政部统计，全国政府采购规模超过了预定目标，达到１６５９．４亿元，比２００２年增加６５０亿元，节约预算资金１９６．６亿元，资金节约率为１０．６％，采购规模比上年同期增长６４．４％，分别占当年财政支出和ＧＤＰ的６．７％和１．４％，比上年同期分别增长２个百分点和０．４个百分点。政府采购法实施的第二年，我国政府采购规模达到了２０００亿元，２００５年的既定目标是２５００亿元。

政府采购问题多多

随着全国政府采购规模逐年不断扩大发展，关于政府采购方面的争议也普遍增多，法律和制度本身所存在的问题也日渐显现，例如：政府采购法中没有公开招标的具体操作规程，虽然有关部门出台了一些规章，但由于所处的法律位阶和效力层次较低，且与法律规定内容相冲突，实际上不具有可操作性，下位法与上位法相矛盾的规范普遍存在，造成当事人不知依据何部法律提出诉讼；竞争性谈判、询价、单一来源采购等非主要采购方式实践中广泛应用，但却无相应的监管和制约机制；采购主体所选择的采购方式具有较大的随意性，陪标、围标、串标等暗箱操作的违法现象随处可见；采购监管机关与政府采购中心职能不分，虽名义上脱钩，实际上还是存在着千丝万缕的联系；以营利为目的的社会中介机构招标采购公司几乎享有不受任何法律约束的“权力”，为所欲为、随意侵害供应商合法权益的现象普遍存在，致使许多供应商敢怒而不敢言；采购主体确定中标或成交结果带有巨大的主观任意性，虽然有质疑和投诉机制，但实际执行效果却微乎其微；法律虽赋予供应商这些弱势群体多元救济途径，但相关的救济渠道并不畅通；全国各地财政执法部门对于政府采购与相关法律等专业方面的知识普遍欠缺，从而导致实际的执法案例也是五花八门，造成当事人无所适从的局面。

缘何诉讼少之又少

然而，尽管政府采购有这样或那样的问题存在，涉政府采购的诉讼却少之又少。原因何在？有专家分析存在五大因素，即：政府采购的证据具有较大的隐蔽性、前置程序限制了供应商多元救济权、供应商畏惧采购主体进行打击报复、供应商自身存在一些不正当竞争行为、政府采购法本身所存在的严重缺位。

首先，在政府采购活动中，采购主体所控制的证据具有较大的隐蔽性。由于这些证据都在采购主体内部，不在第三者手中，变更和毁灭相当方便，而且不易被他人所察觉。这对于供应商或其代理律师收集证据带来了相当大的难度。而侵权的采购主体也不会如实承认其实施侵权行为或主动披露侵权证据。而判断采购活动是否合法，有无侵害供应商的合法权益，首先必须审查采购过程中的原始证据材料。由于这些材料全部为采购主体所控制，供应商及其代理律师无法进行查阅和复制，而采购主体对己不利的证据，肯定不会主动向质疑供应商提供。这样一来，受到侵权的供应商往往只是在主观上感觉到自己的合法权益受到采购主体的侵害，但却无法发现或获得受到“伤害”的证据线索，也无法或很难获取具有证明力的有效证据，只能徘徊在法院的大门之外。

其次，自政府采购法实施后，政府采购活动往往将质疑程序作为质疑供应商提起投诉之前不得不经过的阶段，即政府采购救济机制前置程序。实践中，质疑供应商如果未经过这一前置程序，财政部门一般就不受理投诉。

由于有了质疑程序这一前置阶段，无形中增加了投诉供应商保护自己合法权益的时间长度和累赘。因为在质疑程序前置的情况下，行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。采购人或采购代理机构若不受理质疑申请，或在法定期限内不作出答复意见，就表明争议没有获得解决，从而限制当事人诉讼。

第三，供应商畏惧采购主体进行打击报复。虽然政府采购当事人作为民事主体，在采购活动中的地位都是完全平等的。但采购主体尤其是不受任何法律约束的社会中介采购代理机构，由于依附于公共权力机关，往往享有一种准司法行政权，对采购过程中的许多事项享有完全自由的裁量权。采购主体行使自由裁量权侵害供应商合法权益时，供应商只能忍气吞声。

一位不愿透露姓名的供应商道出了难言之隐。他说，实践中，采购主体的每次政府采购活动，在符合条件的三五家供应商之间进行，倘若供应商不符合条件，采购主体或者供应商帮助找几家合格的供应商来陪一下标。虽然政府采购的信息是公开的，参加的供应商也是无数的，但能够中标、成交的只有这三五家供应商中的一位。其他的供应商，基本上都是属于绿叶，用来衬托的。只要供应商不打破游戏规则，在三五家固定供应商之间，采购主体又是经常性会给予轮标机会的。这次给三五家中之一机会，下回再来轮流。这种情形常常发生于以营利为目的的社会中介机构，也就是采购主体之一。这些采购主体常年在三五家之内的供应商之间轮换着给予中标、成交机会，社会上的其他供应商，有些是知情的，有些是不知情的，不论是前者还是后者，常年不断地在陪标，有些始终没有获得一次机会。有的供应商参与多了，持之以恒，几个月下来，也就渐渐地摸索出政府采购的规律和其中的奥妙，也就渐渐地跟进，之后与采购主体慢慢地有了些“感情”，也成为其中固定的三五家供应商，之后，中标、成交的机会也就渐渐地多起来了。有的供应商参加了几次，一直未能如愿以偿，想打官司，却苦于没有证据，无法证明采购主体的违法行为。也有的一些供应商却永远也无法领悟采购过程中的“操作规程”，最终只能远离政府采购的交易市场。而熟悉政府采购市场交易规则的供应商，尽管有时感觉自己非常冤枉，想讨个说法，但又惟恐失去更多的中标机会，所以只能忍气吞声。如若不然，采购主体一旦打击报复，则将永远也进入不了政府采购市场。

第四，供应商自身也存在一些不正当竞争行为，不愿诉诸法律。有法律专家认为，供应商是政府采购活动中的重要当事人之一，诚实信用原则也是政府采购过程中当事人所必须严格遵守的行为规则。在高手如林的政府采购竞争市场，供应商为了脱颖而出，提供虚假的资信证明、与采购主体共同串谋、供应商之间相互伴标和围标等不正当竞争行为也是屡见不鲜。供应商自身所存在的一些不正当竞争行为，一方面严重扰乱了我国有序的政府采购竞争市场，另一方面也给政府采购活动的主管部门提出了监管的难题。

第五，相关法律还不完善。政府采购法中没有公开招标采购的适用条件和程序的规定，实践中，采购主体是依据我国招标投标法的规定，开展政府采购活动的。然而，政府采购法和招标投标法在法律责任和救济渠道方面的内容并不完全相同。由于政府采购法中缺少公开招投标的相应章节，故采购过程中的许多活动都必须援引我国招标投标法的规定。而招投标采购方式所引起的争议，虽然是属于政府采购监管部门的主管范围，但又离不开招标投标法的调整，包括招投标的法律责任和救济途径。然而，政府采购活动中，财政部门所实施的行政行为都是依据政府采购法和财政部相关的行政规章作出的。由于法律适用方面没有统一，造成当事人寻找救济途径的不确定性。这样一来，势必造成政府采购当事人尤其是供应商在诉讼前的茫然状态，最终导致当事人难以进入诉讼程序。




陕西省人民政府办公厅 中共陕西省委办公厅


中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅关于印发《陕西省有突出贡献专家选拔管理办法》的通知

各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体：

　　《陕西省有突出贡献专家选拔管理办法》已经省委、省政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中共陕西省委办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陕西省人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2005年7月6日

　　第一章 总 则

　　第一条 为实施人才强省战略，规范省有突出贡献专家选拔和管理工作，根据党和国家有关法规政策，结合我省实际，特制定本办法。

　　第二条 本办法适用于我省各行业、各领域包括非公有制经济组织和社会组织中，在经济建设和社会各项事业第一线做出重大贡献和取得突出业绩的优秀人才。不包括在企事业单位中担任党政领导职务后不再直接从事专业技术工作的人员和党政机关工作人员。

　　第三条 本办法所称省有突出贡献专家，是指被省委、省政府授予“陕西省有突出贡献专家”称号者。

　　下列人员直接纳入省有突出贡献专家行列管理：在我省工作的中国科学院院士和中国工程院院士；原为中央部委管理的在陕大专院校、科研院所以及其他企事业单位中，属地化转制管理前，或者原在其他省（市、区）工作调入我省工作以前，已被授予国家“有突出贡献中青年专家”称号者。

　　第四条 省有突出贡献专家（以下简称省管专家）的选拔、管理工作，在省委人才工作领导小组领导下，由省委组织部、省人事厅组织实施。

　　第二章 选拔条件

　　第五条 省管专家人选，必须是热爱祖国，拥护党的路线方针政策，遵纪守法，有良好的职业道德，在各行业、各领域第一线工作的优秀人才。同时，自申报之月止，过去5年内所取得的成绩还须符合下列条件之一：

　　（一）在自然科学研究领域，所取得的成果达到国家先进水平，得到国内同行公认：获国家自然科学奖人员；获国家科学技术进步奖特等奖前四位，一等奖前三位，二等奖前两位人员；获省（部）级科学技术（科技进步）奖一等奖前两位，二等奖首位或两项以上三等奖首位人员；国家“863”计划、“973”计划、国家科技攻关计划和国家自然科学基金重大项目的主要完成人员；获“中国青年女科学家”称号或入选“新世纪百千万人才工程”国家级人选的人员。

　　（二）在工程技术研究与开发领域，有重大发明创造或技术革新，解决了经济建设和社会发展中的重大技术难题，为国家或我省技术创新做出重要贡献：获国家技术发明奖人员；获省级及其以上优秀新产品奖、技术开发奖、名牌产品奖、产学研联合开发奖，实施后取得重大经济和社会效益的首位人员；获“中国青年科技奖”或“中国西部开发突出贡献奖”人员。

　　（三）长期工作在工农业生产和科技推广第一线，有重大技术突破，推动了行业技术进步和国民经济发展，或者在技术成果转化为生产力以及在推广新技术、新工艺、新方法中，解决了关键性的技术难题，产生了重大的经济和社会效益：获省（部）级技术（农业）推广成果一等奖前两位，二等奖首位或两项以上三等奖首位人员；获“中华技能大奖”人员；获“全国优秀科技工作者”或“全国技术能手”或“全国农村优秀人才”者。

　　（四）在完成国家及省级重点工程项目建设中，贡献突出，并取得显著社会经济效益：“国家勘察设计大师”获得者；获国家优秀工程勘察设计金奖或优秀工程金奖的前两位人员；获国家优秀工程勘察设计银奖或优秀工程银奖或省部级优秀工程勘察设计一等奖的首位人员；国家重点工程建设项目总设计师、总工程师；国防科工系统型号总指挥、总设计师、副总指挥、副总设计师。

　　（五）在哲学社会科学研究领域，创造性地提出重要理论观点，是专业领域学术带头人；或研究成果获得国家或省级社会科学领域最高奖项，在业内有重要影响的专家学者。

　　（六）长期工作在教育、教学第一线，对学科建设、人才培养、事业发展发挥了重大作用，所创新的教育理论、教学方法，经国家或省级教育、劳动和社会保障行政部门鉴定并普遍推广，为同行所公认：获国家级教学成果奖特等奖前四位、一等奖前三位、二等奖前二位人员；获省级教学成果奖一等奖前二位、二等奖或两项以上三等奖首位人员；被授予全国教育、劳动和社会保障系统劳动模范或优秀教师称号者；被聘为“长江学者奖励计划”的学者。

　　（七）在卫生和临床医疗方面有重大技术创新，做出突出贡献；或者其医疗技术和临床实践效果达到国内先进水平，多次成功治愈疑难、危重病症；或者在较大范围内多次有效地预防、控制、消除疾病，被业内所公认的专家学者。

　　（八）在文化艺术、新闻出版等领域成绩卓著，对繁荣和促进文化艺术事业做出突出贡献，获得专业领域最高奖项的文学家、艺术家、记者、编辑、主持人、出版家、文物和博物馆学方面的专家；获全国精神文明建设“五个一工程”奖的主要完成人员；入选全国宣传文化系统“四个一批”人才培养工程的人员；被国际公认的艺术大奖获得者。

　　（九）在重点体育（奥运会比赛）项目中，培养出多次（两次以上）获得全国及国际重大体育比赛冠军的运动队或运动员，对我省体育事业的建设和发展做出卓越成绩的教练员。

　　（十）在科技、教育管理领域，创造性地提出和运用现代科学管理方法，对推动科技、教育事业的改革和发展，产生重大影响的专家、学者、管理人员。在企业管理领域，有一套行之有效、具有较高推广价值的现代化管理理论或实践经验，对推动科技进步和促进生产力发展成效显著，所管理的企业连续3年以上取得显著经济效益和社会效益，跨入全国先进行列，为市场和出资人认可的企业经营管理者。

　　（十一）在信息、金融、财会、外贸、法律等领域，为解决国民经济和社会发展的重大问题提出基础性、前瞻性、战略性的科学理论依据，对推动专业领域的发展产生重大影响，并为国内同行所公认的人员。

　　计算受奖项目时，同一项目多次获奖的，只计最高级别、最高奖项一次。

　　第三章 选拔原则与程序

　　第六条 选拔省管专家坚持党管人才原则；服务于经济建设和社会发展的原则；鼓励创新、促进青年优秀人才脱颖而出的原则；公开、公正、竞争、择优的原则。

　　第七条 省管专家选拔工作，采取定期申报，集中评审的办法，每三年进行一次，由省委人才工作领导小组代省委、省政府审批。

　　设立省专家评审委员会，负责省管专家的评审工作。评审委员会下设专业评审组，负责被推荐人选的初评工作。省专家评审委员会办事机构设在省委人才工作领导小组办公室。建立选拔省有突出贡献专家评委库，入库人选由在陕的“两院”院士和国家、省有突出贡献专家中业内公认学术技术地位高、影响大的高级专家组成。

　　第八条 选拔省管专家，采取自下而上逐级推荐的办法。在我省行政区域内的机关、团体、企业、事业单位，以及行业协会、专业学会、社会组织或者三名以上同一专业领域的专家（院士、国家和省有突出贡献专家），均可向被推荐人选所在单位或主管部门（单位），或向省、市组织人事部门推荐。拟确定的推荐人选须在本单位进行公示，听取群众意见，经本单位党组织和行政领导集体研究通过后，填写《陕西省有突出贡献专家申报表》，连同能够说明本人突出贡献成就的奖励、荣誉证书等证明材料复印件，以及执行计划生育政策证明材料和有关团体、专家推荐信件等（担任领导职务的推荐人选，附由上一级领导机关纪检部门出具廉政鉴定意见；是企业法人的，附当地税务部门、劳动与社会保障行政部门出具的企业及本人近三年来的纳税情况、企业缴纳社保基金情况等证明材料）。被推荐人选所在单位党组织的隶属关系在各市的，向所在市组织人事部门推荐；被推荐人选所在单位党组织的隶属关系在省级部门（单位）的，向省级部门（单位）的人事部门推荐；被推荐人选所在单位为非公有制经济组织和社会组织的，向所在市的市委统战部推荐，经初步筛选后，向市委组织部或市人事局推荐；被推荐人选所在单位党组织的隶属关系不在陕西的中央驻陕单位，直接向省人事厅推荐。

　　第九条 各市委组织部会同人事、科技等部门，对被推荐人选进行严格考察，并征求相关专业学会、行业协会意见后，提出拟推荐人选名单，经市委人才工作领导小组同意后，向省人事厅推荐。省级各部门（单位）的人事部门，对被推荐人选进行严格考察，并征求相关方面意见后，提出拟推荐人选名单，经党组（党委）讨论通过后，向省人事厅推荐。

　　第十条 省管专家评审程序：省委组织部、省人事厅对各地、各部门（单位）推荐的省管专家人选的申报材料审查核实后，按被推荐人选所在行业及从事的专业，归口分送各专业评审组。各专业评审组按照选拔条件逐人进行评审，经充分酝酿审议后，采取无记名投票的方式进行表决，对通过到会评委半数以上的人选排列出名次，并写出评审意见，由省人事厅汇总后，报省专家评审委员会。省专家评审委员会根据各专业评审组审议的初步人选，经充分酝酿、综合评审后，以无记名投票方式进行表决，对表决通过到会评委半数以上的人选，除涉密人员外，通过《陕西日报》和陕西省政府公众信息网进行公示后，提出××××年度陕西省有突出贡献专家人选名单，报省委人才工作领导小组审定。

　　第十一条 被批准为省管专家者，由省委、省政府命名表彰，颁发“陕西省有突出贡献专家”荣誉证书。

　　第四章 管 理

　　第十二条 省管专家由省委组织部、省人事厅共同管理，日常工作委托各市委组织部、市人事局、省级各主管部门的人事部门和专家所在单位具体负责。

　　第十三条 建立省管专家考核制度，实行跟踪管理。每年对省管专家进行一次考核。具体考核工作委托各市委组织部、市人事局和省级各主管部门的人事部门负责。专家每年年底填写《陕西省有突出贡献专家年度考核登记表》，经单位组织考核签署意见后按程序上报。考核的主要内容包括政治表现、履行岗位职责、创新精神、学术成就、课题项目进展和工作实绩等情况。考核结果于第二年一季度分别报省委组织部和省人事厅。

　　第十四条 建立与省管专家的联系制度。将省管专家纳入省委直接联系的高级专家信息库管理。各级党委、政府及其组织人事部门要加强与专家的联系，通过召开座谈会、调查走访、书信来往等方式，经常了解他们的工作、学习和生活等情况，听取意见建议，解决实际困难，为他们充分发挥作用创造条件。

　　省管专家退休后，不再列入管理范围。省委组织部、省人事厅要继续保持与他们的联系。主管部门和所在单位要注意倾听他们的意见和建议，关心他们的晚年生活。

　　第十五条 吸收部分专家参加各级党委、政府咨询机构，为领导决策当好参谋。在重大、重点项目建设立项方面，要认真听取专家的意见，组织专家进行可行性研究论证。省管专家要充分发挥自己的聪明才智，对全省经济建设和社会各项事业发展中的重大问题建言献策。要结合各自从事的专业领域，每年写（提）出一篇（条）以上具有指导性意义的文章或意见、建议，并积极参加社会公益活动。

　　第十六条 建立专家政治理论培训制度。加强对省管专家的思想政治教育，每年结合省委、省政府重大工作部署，举办专家政治理论研修班或专题理论研究班，有针对性地组织专家进行省情考察和专题研讨。各级党组织要勉励省管专家珍惜荣誉，进一步发扬科学求实、爱岗敬业、创新奉献精神，为陕西现代化建设事业再立新功。

　　第十七条 所在单位及主管部门对省管专家的工作调动、奖惩、健康状况以及退休等方面的变化，要及时向省委组织部和省人事厅报告。凡不再从事专业技术工作，调往省外，未经组织同意出国逾期不归，因其他原因不宜继续作为省管专家管理的，自发生之日的下月起，不再按省管专家管理，并不再享受相关待遇。

　　第十八条 凡弄虚作假，谎报成果，采取不正当手段骗取荣誉；政治上、经济上犯有严重错误；被追究刑事责任；在工作中因个人责任给国家、集体或者他人造成重大损失或严重后果；其他原因不宜再作为省管专家的，由所在单位提出意见，所在市或省直部门（单位）同意，省委组织部、省人事厅审查，省委人才工作领导小组批准，取消其“陕西省有突出贡献专家”称号和待遇。

　　第五章 工作生活待遇

　　第十九条 对省管专家优先安排资助急需的科研经费、图书资料、仪器设备等，有计划地安排承担重大科研课题和新产品、新技术研发，经费优先解决；保持所担负业务工作的相对稳定，使用不当的要及时调整，减少不必要的社会兼职，保证有充足的时间和精力从事业务工作；积极为他们参加国内外学术研讨、交流活动和出国进修、考察提供机会与条件；根据工作需要，在条件许可的情况下，配备单独的办公用房。

　　第二十条 被授予“陕西省有突出贡献专家”称号的，一次性奖励人民币3万元，免征个人所得税。由省保健局统一核发《特约医疗保健证书》，凭证就近在省内各指定医院特诊室（干部门诊）就诊，需住院治疗的优先安排。每年由省委组织部、省人事厅集中组织进行一次健康检查，所需经费由专家所在单位的同级财政统一划拨，专款专用；中央在陕单位的由所在单位据实核报。享受每年15天的学术休假或健康疗养。省上每年组织部分专家休假考察或健康疗养，所需费用由省财政专项列支；专家也可自行安排休假，休假期间工资、津贴等待遇不变。夫妻两地分居的，优先解决其配偶的工作调动、户口迁转等问题。配偶是在职人员的，由当地人事、劳动部门负责协助调动；配偶是农村户口的，直接办理城镇户口迁移手续；身边无子女的，可调一名在外地工作的子女（包括子女的配偶）到身边工作。执行货币化分房的有关政策，享受厅局级干部住房标准。因工、因病用车，所在单位要给以保证。省有突出贡献专家退休后，退休费按全工资额（缴纳社保金的基数）计发。

　　第六章 附 则

　　第二十一条 推荐国家有突出贡献中青年专家入选，从省有突出贡献专家中选拔产生。

　　第二十二条 各级宣传部门和新闻媒体，要充分发挥各自优势，通过多种形式，大力宣传省管专家的先进事迹，宣传重视发挥专家作用的单位和个人，营造“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的舆论氛围和社会环境。

　　第二十三条 各地、各有关部门要高度重视省管专家的选拔工作，精心组织，好中选优，宁缺毋滥。对利用选拔机会进行压制、诬陷、打击报复者，要给予党纪、政纪处分，造成严重后果的要追究刑事责任。

　　第二十四条 本办法发布前，已被授予省有突出贡献专家和国家有突出贡献中青年专家称号者，享受除一次性奖励以外的其他待遇。在陕西工作的两院院士，享受除一次性奖励以外的其他待遇。

　　今后不再进行省有突出贡献中青年专家的选拔工作。过去被授予“陕西省有突出贡献中青年专家”称号，符合本办法的人员，可申报省管专家。

　　第二十五条 本办法自下发之日起施行，过去与本办法不一致的以本办法为准。

　　第二十六条 本办法由省委人才工作领导小组办公室负责解释。